按照交通運輸部等7部門聯合發布的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），網約車將在11月1日起正式擁有合法身份。

　　不過，日前北京、上海、廣州、深圳等主要城市出臺的幾份地方網約車管理實施細則，卻使進入網約車市場的“障礙”增加了不少。

　　以10月8日北京市交通委公布的《北京市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則》為例，細則中規定網約車駕駛員必須是本市戶籍，從事網約車的車輛必須為本地牌照，且要求5座三廂小客車排氣量不小于2.0L或1.8T、車輛軸距不小于2700毫米。

　　法治周末記者注意到，四大直轄市中，與北京要求“京人京車”的規定相同，上海、天津也要求網約車司機有本地戶籍、車輛為本地車；重慶雖未對司機戶籍限制，但要求網約車車輛為本地車，車型以中級車為主，價格高于巡游車。

　　對于地方版的網約車管理細則，滴滴出行回應稱，對網約車軸距、排列、車輛準入年限以及網約車駕駛員必須具備當地戶籍的規定，無形中抬高了準入門檻，或導致車輛供應驟減、網約車車費提高；神州專車也表示，網約車司機必須具有本地戶籍的要求過于嚴格。

　　目前這些網約車管理細則尚在公開征求意見，法律界人士認為，細則落地還面臨不少法律障礙。

　　有違上位法立法精神

　　《暫行辦法》第一條明確提出，辦法制定的目的是為了更好地滿足社會公眾多樣化出行需求，促進出租汽車行業和互聯網融合發展。

　　在中國人民大學民商事法律科學研究中心副研究員熊丙萬看來，這一輪地方立法不符合此前交通運輸部立法所確定的關于發展網約車業的基本精神，特別是充分利用新技術改善公共交通運輸效率的精神、強化市場在調節交通資源供需方面的作用，使得交通運輸部此前賦予網約車業的政策空間大幅縮水。

　　按照北京細則規定的軸距、排量標準，雷克薩斯CT200h、寶馬3系、奧迪Q3等中端車型都將無法滿足網約車車輛要求。

　　“立法本希望通過網約車業對傳統出租車業形成市場競爭，在獲取網約車業帶來的交通便利的同時，促進傳統出租車業數量少、服務差等各類問題的解決，但各地的政策把網約車限定在小眾的高端客運服務行業，使得既有行業格局的變化不大，浪費了新技術提供的市場競爭和發育機遇。”熊丙萬對法治周末記者解釋道。

　　滴滴出行數據顯示，大城市從事網約車的人員多為外地人員，在上海已激活的41萬余司機中，僅有不到1萬名司機具有上海本地戶籍。

　　各地細則中惹來爭議聲最多的，也就是有關網約車駕駛員本地戶籍限制的條款。

　　知名IT與知識產權律師趙占領認為，戶籍限制涉嫌就業歧視，甚至涉嫌違反憲法，因為憲法規定中國公民在法律面前一律平等，公民有勞動的權利和義務。

　　此外，按照行政許可法，地方性法規和省、自治區、直轄市人民政府規章，不得設定應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可；其設定的行政許可，不得限制其他地區的個人或者企業到本地區從事生產經營和提供服務，不得限制其他地區的商品進入本地區市場。

　　“各地網約車實施細則不屬于地方人大及常委會制定的地方性法規，只是地方政府部門頒布的落實交通部網約車管理辦法的規范性文件，并不能設置行政許可。”趙占領指出，通過戶籍限制司機跨地域經營的條款涉嫌違法設定行政許可。

　　觸碰國務院“18不得”

　　無獨有偶，在今年7月起實施的《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（以下簡稱《意見》）中也明確列舉了國務院各部門、各省級人民政府及所屬部門在制定有關政策措施時的“18個不得”，其中包括不得設置不合理和歧視性的準入條件，不得限制外地商品、服務進入本地市場等。

　　“《意見》還提出上述政府部門均應在有關政策措施制定過程中進行公平競爭審查。四個直轄市的交通委屬于省級人民政府部門，按照《意見》要求，其出臺的網約車管理細則應該進行公平競爭審查。”競爭法專家、中國政法大學教授時建中指出，網約車細則中針對人員和車輛在市場準入方面的限制，排除了外地人員和外地車輛進入網約車市場的機會，這種基于戶籍和注冊地設置的差異化準入制度，客觀上會產生排除、限制競爭的效果。因此相關省市自治區出臺這些限制性的措施時，應該說明差異化待遇的合理性、正當性以及必要性。

　　法治周末記者注意到，北京市交通委通過其官方微博回應“京人京牌”的規定是基于四點考慮——北京四個中心功能定位的發展要求；治理人口過快無序增長導致的“城市病”、疏解非首都功能的要求；治理交通擁堵的要求；優先發展公共交通、適度發展出租車的考量。

　　在熊丙萬看來，大力發展公共交通是都市交通未來的發展方向，但公共交通的發展是需要時間的，公共交通發展成熟后，乘客會自動轉換采用公共交通工具出行；但在公共交通不夠發達之前，市民的乘車需求仍是剛需，網約車仍有其存在的市場空間。

　　《意見》存在例外規定，即為維護國家經濟安全、文化安全或者涉及國防建設的、為實現扶貧開發、救災救助等社會保障目的的、為實現節約能源資源、保護生態環境等社會公共利益的政策措施，即使具有排除和限制競爭的效果，在特定情況下也可以實施。

　　對此，時建中認為，如果上述地方網約車細則實施，除了證明特定目的外，還應保證不會嚴重排除和限制市場競爭，并明確實施期限，并由相關機關逐年評估，及時調整。

　　能否適用政府指導價存爭議

　　法治周末記者注意到，此次北京等地的網約車實施細則大多規定，網約車實行市場調節價，必要時可實行政府指導價。

　　而在規定“何為必要”時則延續了《暫行辦法》中的措辭，即只有當出現“為排擠競爭對手或者獨占市場，以低于成本的價格運營擾亂正常市場秩序，損害國家利益或者其他經營者合法權益等不正當價格行為”時，政府才有實行指導價的必要。

　　“在理想的市場環境中，網約車平臺能夠根據訂單數量和車輛供給情況來確定價格，并通過補貼和優惠政策來刺激車輛供給或消費需求，通常無需政府干預。即便出現以刺激消費、發展規模為目的的低于成本價銷售，或者以節省平臺運行成本為目的的漲價，也不宜隨意進行價格干預。當然，如果網約車的異常價格行為足夠引發‘妨礙市場公平競爭’或者‘侵害乘客合法權益’的持續效應時，的確有實施政府指導價或者執行其他公平競爭法律的必要。”熊丙萬談道。

　　不過，在趙占領看來，依據價格法，政府指導價、政府定價的定價權限和具體適用范圍，以中央和地方的定價目錄為依據。包括出租汽車在內的城市客運不屬于中央定價目錄的范圍，而是屬于地方定價目錄的范圍，但《北京市定價目錄》等地方定價目錄直接明確把預約出租汽車排除在實行政府定價或者政府指導價的范圍之外。所以，若在網約車地方實施細則中規定必要時可實行政府指導價，要么缺乏明確的依據，要么與定價目錄存在明顯的沖突。

　　與其他地方的網約車實施細則不同，重慶市交通委發布的網約車管理暫行辦法（征求意見稿）指出，網約車車輛以中級車為主，價格應高于同期購置的巡游車價格。

　　“這種規定網約車價格高于出租車價格的做法，是對《暫行辦法》所確定的價格形成機制的嚴重扭曲，違背了整個出租車行業的市場化改革方向。當然，這也與新規在尋求各方利益妥協、舉棋不定中留下的‘后遺癥’不無關系。”熊丙萬說。

　　此外，還有專家認為，交通部門應增加相應條款，避免目前網約車平臺對偏遠地區或是惡劣天氣時“趁火打劫”似的加價行為，給出政府指導價或者限制漲價上限。

　　未必會結出“毒樹之果”

　　盡管地方網約車細則要想落地還面臨不少法律障礙，但也有業內人士指出，從各地的規定要求來看，管理部門的核心目標是“安全第一”，因此即使將爭議條款落地，也未必會造成很大的負面影響。

　　“北京交通委近兩年的擁堵指數顯示，從2014年8月以來，擁堵指數較上半年大幅增加，而這一時間與當時滴滴專車在北京大規模出現的時間吻合；今年4月到8月，外牌車進京數量平均每月增加15萬輛，這些車輛顯然是進京從事網約車運營的，換言之，網約車的出現不僅沒有緩解北京的交通擁堵，反而加劇了。”知名評論人士岳峙在其發表的博文中認為，地方網約車細則中限制外地牌車輛運營從治理擁堵方面的確有其合理性。

　　不得不承認，除了加重擁堵的事實外，在網約車立法“真空”時的野蠻生長時代，網約車市場的大肆擴容也給城市管理提出一些新的難題。

　　據深圳市公安部門統計，去年4月至今年5月，共接到2685起涉及網約車的警情，其中還存在搶劫、強奸等嚴重刑事暴力案件。

　　“網約車司機惡性事件層出的一個重要原因就是，網約車車輛、人員良莠不齊，網約車平臺的審查不嚴，例如，當事人通過打車軟件叫來的專車和軟件上顯示的車號完全不符等。即使網約車平臺一再宣稱使用各種技術手段進行審查，但漏網之魚還有很多，也正是因為漏洞的存在，網約車代辦的灰色產業鏈才能夠形成。”互聯網分析師唐明指出，在企業無法有力確保應有的安全時，出于對社會穩定的維護，政府不可能袖手旁觀。

　　交通系統的一名知情人士向法治周末記者透露，在治理人口過快無序增長導致的“城市病”、治理交通擁堵面前，“京人京籍”的條款變通的可能性不大，但對車輛軸距、排量的要求可能會作相應調整。