“三冷三熱”凸顯民資響應度低下

　　2014年下半年以來，我國PPP合作掀起熱潮，但深入分析參與的主體、環節、資金來源等因素，存在“三冷三熱”現象，暴露出民資響應度低下的問題。

　　一是國有資本熱，民營資本冷。全國PPP綜合信息平臺項目庫第二季度報告顯示，財政部示范項目中，已簽約的民企占比為36%。不少地方財政部門人士對記者說，相對國企而言，民企中標的項目相對偏少。安徽國厚資產PPP事業部負責人黃彬的經歷更說明問題，在他跑招投標的過程中，省市層面的PPP基本是清一色的央企參與，在縣級層面，也只是偶爾能看到兩三家比較上規模的民企。

　　國家財政學會PPP專業委員會秘書長、中國財政科學研究院研究員孫潔說，從地方PPP實際落地情況看，政府在與社會資本合作中存在國有資本熱、民營資本冷的現象，民企自身參與項目投資額占比依然較小。

　　二是建設環節熱，運營環節冷。不少地方反映，當前的PPP合作中，不少社會資本方只愿意承接工程建設環節，對后續的運營環節不感興趣。中國財政科學院院長劉尚希說，對社會資本方來說，參與投資建設的積極性很高，參與運營的積極性普遍低落。

　　國家發改委國際合作中心PPP項目辦主任周凱波說，民營資本對投資回報效率要求很高，在實踐中也存在中標企業建設施工完畢就把運營打包轉移給其他公司的情況，增加了政府兜底責任的風險。他說，社會資本的擔憂正好反映了現在PPP項目操作過程中一些問題短板。

　　孫潔等專家認為，社會資本對參與后期運營不積極，“從實際操作層面看，可能還在觀望。”

　　三是銀行資本熱，自有資金冷。采訪過程中，不少民營企業反映，PPP項目資金門檻高，拿到項目，更多要靠拆借的銀行資金。

　　廣州某股份制銀行高管說，民企本身實力弱是其參與PPP合作的重大障礙，因此銀行資金對PPP項目的參與是必要的，但是民資依靠杠桿進入PPP可能會有巨大風險。

　　提升積極性面臨多重障礙

　　記者調研發現，PPP合作中之所以出現“三冷三熱”局面，與“國資流失憂慮”、“不確定焦慮”和“融資困境”等理念、機制障礙密切相關。

　　一是“國資流失憂慮”依然存在。在東部某省，很多PPP項目設置注冊資本金100億元、總資產500億元的條件進行招標。當地財政部門一位專業人士說，這樣做的目的是把大部分民企排除在外，中央八項規定之后，市縣一級實際操作的行業主管部門和其授權機構在PPP項目信息發布、市場預測、招投標等環節均要求談判的社會資本是央企或國有企業，以減少廉政風險。

　　中山大學教授林江說，部分政府部門希望不要產生“不必要的麻煩”，設置隱形門檻阻礙民營資本進入的現象在不少地市級政府都還比較嚴重。不減反增的“國資流失憂慮”，直接導致在PPP模式推廣中出現“高度重視，低效落實”的局面。

　　二是“不確定焦慮”持續發酵。杭州灣大橋項目運營初期，2009年營業毛利率為63.93%，屬于比較高的回報，但運營5年后，相隔不遠的競爭性項目杭甬客運專線和杭州灣第二通道建成通車，致使投資回報率急劇下降，部分社會資本迅速撤出。

　　廣州一家基礎設施投資集團的財務主管說，面對PPP大餐，不少民資陷入猶疑。其主要原因是，在不少PPP案例中，政府方的變動導致項目產生“質變”，民資由于處于弱勢缺乏保障，擔憂“兌現”不確定性的情緒持續發酵。

　　三是“融資困境”難以擺脫。在一些省份，國有企業通過發債等手段，部分融資成本可以控制在3%左右，一般民營企業的融資成本則至少達到8%－10%。發改委投資司副司長韓志峰說，PPP主要適用于基礎設施和公共事業，民營企業總體規模較小，實力較弱，融資難度大，制約其參與PPP項目的機會。

　　廣西南寧市PPP中心副主任農強超說，南寧PPP項目的合作伙伴很少有民營企業，這與民資實力有關。市里原則是要求10億元以上，民企自己可以拿出一定資本金，但難以一次性拿出現金，而銀行相對而言會更信任國有企業。

　　破除“瓶頸”亟須機制創新

　　有關專家建議，在當前投資增速下滑的大背景下，有關方面應加大力度，破除“瓶頸”，推動民營資本更快、更好進入PPP投資領域。

　　其一，建立免責機制。廣西發改委有關人士說，做試點，要允許成功，也要允許失敗。推動PPP項目開花結果，要有風險承擔機制。

　　周凱波說，進一步推動民營資本進入PPP領域，不僅僅文件上要“撤門檻”，在現實運作中，還要通過立法、立規來消除政府工作人員的顧慮。要明確界定故意、過失與不可抗力因素，進行區別對待。

　　其二，創新合作方式。孫潔說，從客觀上講，央企的綜合能力比較強，因此中標率方面確實比民企高，但民企也有其自身靈活性的優勢，“如果能協調建立央企與民營資本合作的聯合體，那么一定能取得事半功倍的效果。”

　　發改委投資司副司長韓志峰說，要采取多種方式吸引民間資本。要在PPP項目中推動混合所有制，鼓勵民企、國企、外企共同成立項目公司，共同推動項目建設、運營。民間投資不一定就是民營企業投資，要鼓勵把分散的民間資金通過設立基金等方式積累起來，以股權投資等方式參與到PPP項目當中。要鼓勵民營企業之間加強聯合合作，通過組建聯合體等方式共同參與PPP項目。

　　業內專家一致認為，要鼓勵民營資本加大融資力度并適度對民企增信進行支持，引導各商業銀行、股份制銀行及PPP基金積極創新金融產品，優先為民企PPP項目進行金融服務。探索出臺獎補民企和混合所有制企業中標PPP項目的政策。

　　其三，合理設計權責。不少基層干部認為，責權利對等的制度設置，對于加快民資進入PPP領域具有關鍵作用。廣州產業投資基金管理有限公司總經理林旭初說，必須設計合理的合同范式。從地方政府角度看，訂立的合同要在風險分擔和利益分配方面兼顧公平與效率，要明確責任分擔、收益分享、風險分攤、項目監督等多方面的內容。從社會資本的角度看，合同訂立要預留調整和變更空間，根據市場環境和項目的變更設定動態調節機制，保證社會資本的收益率。廣西財政廳有關人士建議，加快推進PPP立法進程，解決立法缺位問題，在明確義務的基礎上，切實保障PPP合作雙方權益，免除企業后顧之憂，讓社會資本尤其是民營資本放心參與。