改革以行政區域為主的總量控制制度，建立企事業排污單位污染物排放總量控制制度，具有重要的現實意義。必須推動企事業單位落實治污主體責任，這是落實排污者負責原則的具體體現，也是落實改善環境質量目標的內在要求。

    對話人：國家環境咨詢委員會委員 孫佑海

    孫佑海，現任國家環境咨詢委員會委員，中國環境資源法學研究會副會長，天津大學法學院院長、教授、博導，天津大學中國綠色發展研究院執行院長，最高人民法院環境損害司法鑒定研究基地主任。歷任國務院法制局農林城建環保法規司副司長，全國人大環境與資源保護委員會法案室主任，最高人民法院中國應用法學研究所所長兼最高人民法院研究室副主任。

    采訪人：本報記者 黃婷婷

    《實施方案》的出臺為排污許可制度提供了哪些法律支撐？

    為完善排污許可制度、推進這項制度實施指明了前進方向。

    中國環境報：排污許可制度多年來難以推進，法律支撐不足是其中一個重要原因。當前，新《環境保護法》對不按證排污行為的法律責任進行了規定，國務院辦公廳也印發了《控制污染物排放許可制實施方案》（以下簡稱《實施方案》）。這些法律法規為排污許可制實行提供了哪些保障？

    孫佑海：《環境保護法》第四十五條規定，國家依照法律規定實行排污許可管理制度。實行排污許可管理的企業事業單位和其他生產經營者應當按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物。該法的第六十三條等條款，對違反排污許可的行為，做出了相應的處罰條款。

    《大氣污染防治法》第十九條規定，排放工業廢氣或者本法第七十八條規定名錄中所列有毒有害大氣污染物的企業事業單位、集中供熱設施的燃煤熱源生產運營單位以及其他依法實行排污許可管理的單位，應當取得排污許可證。排污許可的具體辦法和實施步驟由國務院規定。

    《水污染防治法》第二十條規定，國家實行排污許可制度。直接或者間接向水體排放工業廢水和醫療污水以及其他按照規定應當取得排污許可證方可排放的廢水、污水的企業事業單位，應當取得排污許可證；城鎮污水集中處理設施的運營單位，也應當取得排污許可證。排污許可的具體辦法和實施步驟由國務院規定。禁止企業事業單位無排污許可證或者違反排污許可證的規定向水體排放前款規定的廢水、污水。

    上述法律為排污許可制度提供了法律依據。但對于實行排污許可證的具體辦法和實施步驟沒有做出規定。因此，首先應制定排污許可管理名錄，還要考慮企事業單位及其他生產經營者的實際情況，確定實行排污許可管理的行業類別。對不同行業或同一行業內的不同類型企事業單位，按照污染物產生量、排放量以及環境危害程度等因素進行分類管理。

    其次，實施排污許可制應合理確定許可內容。其中包括明確許可排放的污染物種類、濃度及排放量、排放去向等事項，載明污染治理設施、環境管理要求等相關內容，使排污許可證各項內容于法有據。

    再次，應明確排污許可證的核發機關和實施步驟。根據《實施方案》，環境保護部不直接核發排污許可證，而是由縣級以上地方政府環境保護部門負責排污許可證核發。企事業單位應當按照規定提交申請材料，申報相關事項。縣級以上環保部門對符合要求的企事業單位按照規定核發排污許可證，對存在疑問的開展現場核查。首次發放的排污許可證有效期為3年，延續換發的排污許可證有效期為5年。上級環保部門加強監督抽查，依法做出相應處理。環境保護部統一制定排污許可證申領核發程序、排污許可證樣式、信息編碼和平臺接口標準、相關數據格式要求等。各地區現有排污許可證及其管理要按國家統一要求及時進行規范。

    之前，我國現行相關法律雖然對排污許可制度有原則性規定，但其中“排污許可的具體辦法和實施步驟由國務院規定”這一重要規定沒有落實，因此排污許可制度沒有正式推開。在一定意義上講，法律的有些規定處于“懸空”狀態。《實施方案》 為《環境保護法》等法律落實奠定了堅實的基礎。

    《實施方案》根據中央深化改革精神，為完善排污許可制度、推進這項制度實施提出了方案，指明了前進的方向，在我國環境保護進程中可以說是一個里程碑。但《實施方案》屬于政策范疇，本身并不是法律和行政法規，不是行政處罰及核發排污許可證的直接根據。下一步，建議國務院制定出臺《排污許可證條例》，環境保護部則應抓緊制定相關規章。

    《實施方案》要求建立企事業單位總量排放制度，對于環境質量改善意義何在？

    企業才是排放污染物的主體，不抓好企業這個源頭而抓區域總量控制，難以實現環境質量根本改善。

    中國環境報：《實施方案》提出要銜接相關環境管理制度。排污許可制度需要與哪些環境管理制度相銜接？比如，排污許可制度如何與環境影響評價制度相銜接？

    孫佑海：任何一項改革，做好新老制度銜接都十分重要。污染物排放許可制度改革能否成功，新制度能否實用、管用、好用，關鍵在于能否與其他各項固定源環境管理相關制度有機銜接，實現分類管理、一企一證，使排污許可制度成為固定源環境管理的核心制度。

    首先，要與環境影響評價制度做好銜接。環境影響評價是建設項目的環境準入門檻，排污許可是企事業單位生產運營期排污的法律依據，二者之間關系最為密切，從總體上講是“事前審批與事中事后監督”的關系，因此也最需要銜接。環境影響評價文件及批復中與污染物排放相關的主要內容應當納入排污許可證，例如,水污染物排放、大氣污染物排放等污染物排放相關內容都要納入排污許可證。同時，排污許可證執行情況應作為環境影響后評價的重要依據。推進排污許可制度與環境影響評價制度相銜接，是當前制定統一的綜合排污許可制度的重點和難點。二者一定要銜接到位、順暢有序、互相補充、形成合力。

    其次，要以實際排放數據為紐帶，與污染源監測、排污收費、環境統計等制度做好銜接，從根本上解決多套數據的問題。以排污許可制度為核心和基礎，明確各方責任，制定配套政策，推動固定源環境管理體系重構。

    中國環境報：《實施方案》要求改革以行政區域為主的總量排放制度，建立企事業單位總量排放制度。這意味著什么？對于環境質量改善來說有哪些積極意義？對于地方政府和相關部門來說又需要做好哪些準備和適應工作？

    孫佑海：改革以行政區域為主的總量控制制度，建立企事業排污單位污染物排放總量控制制度，具有重要的現實意義。

    首先，這是對黨的十八屆三中、五中全會精神和《生態文明體制改革總體方案》的具體落實。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，完善污染物排放許可制，實行企事業單位污染物排放總量控制制度。黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出，改革環境治理基礎制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制，改革環境基礎制度。《生態文明體制改革總體方案》提出，完善污染物排放許可制。盡快在全國范圍建立統一公平、覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制，依法核發排污許可證，排污者必須持證排污，禁止無證排污或不按許可證規定排污。我認為，《實施方案》提出建立企事業單位總量排放制度，是黨的實事求是原則在環保領域的具體體現。

    其次，這是從根本上治理環境污染的內在要求。在控制污染物排放方面，企業是排污主體、行為主體，也是責任主體。因此，必須推動企事業單位落實治污主體責任，這是落實排污者負責原則的具體體現，也是落實改善環境質量目標的內在要求。要對企事業單位排放大氣、水等污染物的行為進行統一規范和約束，要求企業持證、按證排污，開展自行監測，建立臺賬、定期報告和信息公開制度，加大對無證排污或違證排污行為的處罰力度，實現企業從“要我守法”向“我要守法”轉變。

    第三，這是基于對歷史經驗的總結。按照行政區域污染物排放總量控制制度，污染物排放指標層層遞減，由中央層層到地方各級，再落實到企業，對于遏制環境污染起到一定作用。但是也要看到，企業才是排放污染物的主體，不抓好企業這個源頭而抓區域總量控制，難以實現環境質量根本改善。在行政區域總量控制制度下，由于層層分配指標，導致一些地方存在弄虛作假的行為，數據可能越來越好看，而環境質量狀況越來越難看。環境保護的嚴峻現狀和廣大人民群眾對美好環境的迫切需求，要求我們在環保問題上必須采取實事求是的態度，做到源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲。

    綜上所述，改革以行政區域為主的總量控制制度，建立企事業排污單位污染物排放總量控制制度勢在必行。對于地方政府和相關部門來說，應加強學習，盡快適應。要扎到企業里去，扎到固定污染源里去，切實了解企業的生產及排污情況，認真分析企業污染物排放難以減少的原因，然后提出有針對性的解決辦法。環境質量不達標的地區，要通過提高排放標準或加嚴許可排放量等措施，對企事業單位實施更為嚴格的污染物排放總量控制制度，努力推動改善環境質量。

    中國環境報：省以下監測監察執法垂直管理制度剛剛推行。在垂直管理改革的背景下，如何有效推進排污許可工作？

    孫佑海：2016年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式印發了《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》。這是對我國環保管理體制進行的一項重大的體制改革，對我國今后一個時期環境保護工作和生態文明建設，必將產生深遠影響。

    垂直管理體制改革減少了地方保護主義對環保工作的干預，為推行企事業單位控制污染物排放許可制創造了有利條件。垂直管理體制改革，有利于推行“一企一證”、綜合許可，將環境執法檢查集中到排污許可證監管上；有利于對固定污染源實施全過程管理，實現多污染物協同控制。按照誰核發、誰監管的原則，將排污許可證具體核發工作交給地方環保部門，對符合要求的企事業單位要及時核發排污許可證。從這個角度來看，地方環保部門的責任更大。