1 在解決大城市病的格局中統籌開展

    區域霧霾治理要在區域協同發展的格局中統籌開展。生態環境是一個系統，大氣環境也不例外。

    京津冀地區同屬一片天空，在復雜的氣候條件下，大氣污染物會相互輸送，因此每個城市尤其是北京地區的霧霾治理不能完全靠自己，必須在區域協同發展的大格局中予以統籌考慮。京津冀地區霧霾的形成，主要來自工業、機動車和建筑揚塵排放的顆粒物、氮氧化物、硫氧化物等污染物，也來自于農業排放、家庭生活排放。對于北京來說，霧霾的形成除了來自天津和河北特別是河北的工業輸送外，主要的還是自己長期發展過程中形成的大城市病。治理大城市病已成為北京市一直堅持的工作重點。北京市三面環山，秋冬季一旦出現靜風天氣，不利于大氣污染物的擴散，容易形成霧霾。

    按照京津冀地區協同發展的安排，北京市已經疏散了鋼鐵生產、家具生產等一批工業和加工業企業，實現了工業的清潔化。根據清華大學對霧霾的監測和分析，無論是PM2.5還是PM10，2016年平均濃度比以前均有一定程度的下降，這得益于中央的環境保護督察的嚴肅追責，得益于《大氣污染防治行動計劃》給京津冀地區各地設立的年均濃度考核規定，得益于京津冀地區日益嚴格的工業、機動車排放等管制措施。

    區域霧霾治理要在解決大城市病的格局中統籌開展。根據觀察，2015年前，北京市比較嚴重霧霾天氣的形成往往需要兩天以上的醞釀期，而到了2016年，比較嚴重的霧霾天氣往往在一天之內就醞釀形成了。盡管平均濃度比以前有所下降，但是大氣污染物的形成卻加快了，這說明北京市的大城市病不僅沒有得到緩解，有些方面還在繼續惡化。北京市各城區和鄉鎮建設面積仍然在擴大，“攤大餅”的現象在房地產的刺激之下仍然沒有得到有效遏制。

    一個生態城市應當是尊重自然的城市，應建立在綠色之中，不應改變自然地貌和自然生態。綠色應是城市的主體，建筑和馬路應融合在綠色中。但從空中俯瞰，北京市處于三面環山的盆底，主城區和各區城區的地面，除了高樓就是馬路，綠色植被倒成了珍貴的點綴。高樓之中集聚了大量的人口和產業，產生了大量的生活和生產排放；馬路上布滿了汽車，交通擁堵成為常態，加劇了交通排放的總量。加上北京市缺水，人口集聚過多，地下水抽取過量，影響區域生態環境形成良性循環。這種不符合自然地貌限制、自然資源稟賦限制和生態環境保護需要的發展，遠超環境容量，不是科學的發展。不僅北京如此，全國很多特大和大中城市，甚至南方生態好的城市，在秋冬季也經常受到霧霾的侵襲。在優勢資源集中的城市，居民一邊享受過度城市化的政治、經濟和社會待遇，一邊承受粗放式城市化帶來的霧霾、水污染和食品不安全等惡果。

    2 采取體制改革和法制創新的方法

    要用體制改革和法制創新的方法緩解和解決區域霧霾問題。

    為什么這么多的城市出現大城市??？除了工業的粗放發展沒有得到解決外，主要的原因是中國的大城市往往都是政治優勢型城市。如首都、省會城市、副省級城市等，積聚有相當多的政治、經濟和社會資源，吸引了產業來落戶，吸引人群來就業，吸引學生來就學，吸引病人來就醫。

    要解決大城市病，必須要針對這一體制的缺陷開展針對性的改革，防止改變自然的城市發展格局繼續擴大。下一步，要從以下兩個方面創新生態文明體制改革思路：一是結合全面建成小康社會的戰略，在全國盡快推行城鄉經濟發展和社會服務一體化和均質化，減少大城市的吸引力；二是形成中央和地方各級黨委和政府的權力清單，形成行政區域上下級關系的規范化，讓地方在權力清單的范圍內有充分的政治、經濟、社會、環境資源調配權，讓各城市不分行政級別就能在全國范圍內形成特色的發展優勢，形成對資本和人才的充分吸引力。如果下一步的體制改革，權力還是不斷地逐級往上收，那么大城市病還會越來越嚴重，霧霾的解決還會越來越艱難。

    同時，要用法制創新的方法緩解和解決區域霧霾問題。

    首先，拓展環境污染侵權責任的對象范圍。按照現行《侵權責任法》和環境立法，環境污染侵權責任一般適用于企業的點源污染。但是，霧霾的發生，各行各業都有貢獻，損害也是區域的，不再是具體的人群，而是區域人群，這說明傳統法律規定的點源污染追責模式在新型污染形態下已經失效。按照目前的侵權責任法和環境保護立法，只有企業超濃度或者超總量排放大氣污染物才會承擔環境侵權責任。而一些社會性排放和產業性排放，總量很大，但是依據現有法律卻不承擔侵權責任。如家庭因為取暖等社會生活會排放大氣污染物，個人因為駕駛合格的機動車會排放大氣污染物，社區化糞池發酵和農業施肥也會產生大氣污染物。在大中城市，因為人口集聚過多，這些排放所占大氣污染物排放總量的占比肯定不小，在治理霧霾的工作中不容忽視。建議修改現行《大氣污染防治法》，擴大環境侵權責任適用范圍，讓霧霾治理變成各方面的法律責任，把環境責任和環境成本以適當的形式內在化于各行各業。

    其次，拓展無過錯損害污染原則的適用范圍。無過錯責任原則一般適用于點源污染所造成的侵權現象，對于區域污染物排放總量超過規定指標的省域、市域和縣域，無論是否有過錯，除了堅持黨政同責的原則外，還應當給其他受害區域以環境損害賠償或者污染損害補償。只有這樣，才能倒逼各地加強區域產業結構優化、產業升級改造，開展區域性環境污染管控，加強生態建設。

    再次，拓展共同但有區別責任原則的適用范圍。大氣污染聯防聯控強調各區域和各領域共同的大氣污染防治責任，但是這種共同的責任是有區別的。有區別的責任體現在不同發展程度的區域之間，體現在不同的行業或者領域之間。如工業大類中的采礦業、制造業等行業的排放量遠遠大于農業排放量，第三產業中的交通運輸業排放的危害遠遠大于農業排放的危害，因此，工業、農業和第三產業在大氣污染聯防聯控的責任承擔方面應當實行有區別的責任原則。同一行業內不同污染程度的企業承擔的責任不同，如火電廠、冶煉廠、水泥廠等，這些高耗能的企業既排放大量的細顆粒物，又排放大量的硫氧化物、氮氧化物等污染物質，在整個減排過程中，應當承擔主要責任。綜合區域和行業的特點來看，若某區域或行業排放總量較大，其地方政府與行業部門就應當承擔主要的管制責任。以京津冀地區為例，北京市目前基本沒有什么高污染高能耗企業，但是其交通運輸方面的污染物排放量較大，因此北京市政府及其相關部門應當對交通排放管制承擔主要的監管責任；河北省的工業排放量份額較大，因此河北省政府及其相關部門應當對其工業減排承擔主要的監管責任。為了落實該原則，應當考慮修改《大氣污染防治法》等法律法規，明確規定污染物排放量大的地區和行業、領域應當承擔區域大氣污染主要的減排責任，明確規定排放總量大的行業、領域和地區應當承擔與其排放總量的比例相適應的減排責任。此外，還要創新責任分配機制和調控機制，解決各地區的歷史責任和現實責任。

    3 優化城市管理方法和培育新動能

    要用優化城市管理的方法以及培育發展新動能的戰略緩解和解決區域霧霾問題。

    大城市病的形成是城市管理不當形成的，其解決還得依靠城市管理。要通過城市科學、民主管理的手段，緩解區域霧霾問題。

    首先，應當優化城市空間開發利用結構，遵循地理、氣象、生態等基本條件，開展“多規合一”，打非治違，形成科學、可持續的生產、生活和生態空間。要大力發展一批美麗鄉村和特色小鎮，既補足發展區域的短板，彌補新動能的區域空白，也可凈化區域空氣，形成生態防線；大力發展城鄉污水、垃圾集中處理，提升區域環境質量，為工業排放騰出一定的環境指標。

    其次，以最堅決的態度執行城市開發利用邊界制度，防止各城市主城區、各區縣城區、各鄉鎮城區的范圍繼續膨脹，超過區域生態環境容量；推行黨政同責，嚴格執法，打擊環境違法行為，為新動能競爭力的形成奠定堅實的法治基礎。

    第三，借鑒英國倫敦治理霧霾和中國東南沿海發展的歷史經驗，開展能源結構改革和自然資源消耗總量控制制度，倒逼城市開展資源節約型和環境友好型改革。2016年，按照北京市的統一部署，各城區和平原農村正在進行煤改電和煤改氣工程，已有463個村冬季取暖不燒煤；2020年，全市新用水量將封頂在31億立方米。

    第四，開展城市交通優化工作，緩解堵車現象，減少交通排放。北京市為了鼓勵人們乘坐公共交通工具出行，在三環和一些高速公路上劃定了高峰時段的公交專用通道。出發點是好的，但是由于公共交通車數量少，公交專用道利用率不足，加重了其他車道的交通擁堵，增加了大氣污染物的排放總量。建議允許大中型客車、出租車等公共交通工具利用該專用通道，以提高利用率。目前，北京市的公共交通運量資源在高峰時間已經完全飽和，在地面基本再無做加法的空間。建議北京市借鑒紐約經驗，在現有地鐵的沿線建設快速地鐵線，只在重點站停靠，解決交通潮汐現象。通過地下公共交通的快速化，緩解地面交通擁堵和污染物的排放總量。

    第五，利用經濟調控手段倒逼人們選擇經濟合理的交通方式，調整出行時段和出行區域。建議實行小汽車號牌的搖號制度和拍賣制度，在橙色預警以上級別，實行機動車單雙號限行；借鑒倫敦經驗，對機動車征收城市擁堵費，對于五環、四環、三環和二環內可實行差別化的計費政策。

    第六，對企業生產實行科學的排放管控措施。建議創新排污許可管理和總量控制制度，對于企業的污染物排放實行流量管理，即在許可證中載明各企業大氣污染物的年排放總量和季度排放總量，讓企業合理安排生產總量，在春季后期和夏秋季多生產，在冬季和春季初中期少生產甚至不生產，安排檢修。

    同時，要用培育發展新動能的戰略緩解和解決區域霧霾問題。目前，中國正在轉型，由生產大國轉型為生產大國和對外投資大國。一些企業投資正投向域外，在滿足這些國家就業和產品需求的同時，也減少了中國國內的環境風險。根據不完全統計，中國目前已有1萬多人在國外從事廢塑料回收和再生業。如何盡快形成新動能，彌補舊動能優化中出現的經濟和社會發展動能不足的現象？如何防止經濟增長依然依靠房地產的現象？一些人提出，國家要扶持企業和科研機構加大研發，盡早整體提升中國的科技實力。按照目前的預計，中國在2030年左右才進入制造強國的行列，中國屆時才能形成依靠科技創新來支撐GDP中高度增長的局面。在新局面形成之前，舊動能的升級和新動能的形成是一個痛苦的過程。為了減少痛苦，解決未來15年的動能問題，必須挖掘內部潛力，同時引進外部力量。