●流域水體的流動具有跨區性甚至跨國性，而水污染防治的屬地行政監管的區域性局限，可能造成上游排污、下游遭殃和上游造福、下游享福等權利義務不均衡和結果不公平的現象，危及流域社會的穩定。

●構建流域污染防治的區域聯動體制，目的是平衡上下游的利益，協調上下游的行為和行動，預防重大污染事故的發生，填補受害或者付出的利益，以最有效的手段和最低的成本實現流域生態環境的保護。

●我國一些地方開始探索流域污染防治的區域聯動體制，創新了區域聯動機制。有必要在國家層面構建流域污染防治的區域聯動體制。

我國流域水環境保護事關重大。

目前，重點流域總人口約7 .75億，占全國56.5%，其中，城鎮人口約3.45億；面積約308 .8萬平方公里，占全國32 .2%。流域水體的流動具有跨區性甚至跨國性，而水污染防治的屬地行政監管具有區域性，若缺乏統一的權利義務、均衡的責任機制和交互的配合體制，忽視統籌水體的流域性和管理的區域性，就會出現上游排污、下游遭殃和上游造福、下游享福等權利義務不均衡和結果不公平的現象，危及流域社會的穩定。

在法治的年代和建設生態文明的時代，為了長效地保護流域水體環境，促進環境公平，應當建立流域污染防治的區域聯動體制、制度和機制。從法理上說，上游的侵害與下游的受害之間的利益平衡、上游的付出和下游的收益之間的利益平衡以及上下游之間行為的相關性，決定了上下游必須協同起來治理污染、改善生態。

國際經驗已表明，在一個有效的組織管理權威之下，共同的行為責任、共同的利益訴求、最小的代價和最大的生態效益，決定了流域污染防治的聯動體制、制度和機制的建立是有效的。

國家層面法律對流域水污染聯合防治的規定

2008年修訂的《水污染防治法》對流域水污染聯合防治的體制、制度和機制做了原則性規定，如第5條規定了水環境保護目標責任制和考核評價制度；第7條規定：“國家通過財政轉移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區區域和江河、湖泊、水庫上游地區的水環境生態保護補償機制。”第8條規定了水環境包括流域水環境的監管體制；第12條規定了省界水環境質量標準的制定；第15條規定了流域和行政區域的水污染防治規劃；第26條規定了流域水環境監測的體制和機制；第28條規定了跨行政區域的水污染糾紛解決體制和機制；第56條規定了跨行政區域的水源保護協商和裁決機制。

此外，《水法》對流域水環境容量的確定、2007年的《突發事件應對法》對水污染事件的跨區域應急防治，也作了規定。

2012年環保部、國家發改委等四部委聯合出臺了《重點流域水污染防治規劃(2011-2015年)》。規劃提出了流域污染防治統籌、流域協商、跨行政區斷面水質考核、區域水污染機制處理、流域產業結構調整、流域農業和養殖業規劃等區域聯動體制和機制，并要求流域所經各省級政府探索流域省際環境保護合作框架，建立定期會商制度和協作應急處置機制，形成治污合力；積極推進跨界河流水污染突發事件的雙邊協調機制與應急處理能力建設。

一些地方開始探索流域污染防治區域聯動體制

由于法律和國家規劃的層次高，具有綜合性，上述規定和部署比較原則，不系統，難以為現實中錯綜復雜的流域水環境監管提供可操作的制度和機制。因此，在法律和國家規劃的指導下，一些地方結合現實的流域水環境保護工作需要，探索建立了統籌的流域污染防治的區域聯動體制，創新了區域聯動機制。

如為進一步加強淮河、巢湖流域水污染防治，切實改善水環境質量，安徽省政府出臺了《關于重點流域水污染防治規劃(2011—2015年)的實施意見》，意見要求增強環境監察執法能力，完善環境風險防范制度，建立流域上下游應急響應的聯動體制和機制。

湖北省2014年1月通過的《湖北省水污染防治條例》也對流域污染防治的聯動體制、制度和機制做了規定，創新力度很大，如第13條針對區域生態補償規定：“省人民政府應當根據主體功能區規劃和生態保護的目標以及區域間經濟社會發展水平，建立健全對飲用水水源保護區和江河、湖泊、水庫上游地區以及有關重點生態功能區的水環境生態補償機制，推動地區間建立橫向生態補償機制。”第23條針對產業布局和規劃規定：“縣級以上人民政府應當根據水污染防治規劃和區域環境承載能力，依法劃定畜禽養殖的禁養區和限養區，并向社會公布。”

2013年4月，廣西自治區環保廳和廣東省環保廳聯合簽署兩省區跨界河流水污染聯防聯治協作框架協議，建立了珠江流域上下游水環境聯防聯治管理、跨行政區交界斷面水質達標管理、省區污染事故應急協調處理等合作機制。該協議特別強調跨界環境污染糾紛處理的溝通和協調，如約定當發生跨省(區)界環境信訪、污染糾紛或因環境問題引發群體性事件時，雙方應及時組織開展調查處理工作，并互通情況。

2013年10月，福建晉江南安兩市簽署跨境流域水環境污染聯防聯治工作協議。此外，江蘇等省試點實施了排污權有償使用、生態補償等環境政策，河南省焦作市對流域水環境質量的行政區域考核和補償做了規定。

建立國家層面流域污染防治區域聯動體制

每個流域的地理地貌和社會經濟條件不同，每個地方的人文環境不同，因此地方試點具有地方特色。要想在全國試點，既應找出各地成功試點的普遍性一面，也應甄別出各地試點的特色性一面，供制定全國性的流域污染聯防聯治指導性文件參考。

為使全國的流域污染防治實現區域聯動的要求，有必要探尋出我國流域污染聯防聯治體制、制度和機制的實際不足和實際需求，系統地分析我國立法和規劃存在的不足，總結和梳理地方的創新舉措，參考國外的相關經驗，在國家層面構建流域污染防治的區域聯動體制、制度和機制。

構建流域污染防治的區域聯動體制、制度和機制，目的是平衡上下游的利益，協調上下游的行為和行動，預防重大污染事故的發生，填補受害或者付出的利益，以最有效的手段和最低的成本實現流域生態環境的保護。

國家層次的聯動體制、制度和機制的建立，具有普遍適用的特點，既應放眼宏觀和長遠，也要立足基礎和基層，以保障流域水環境安全為目標，以流域—控制區—控制單元三級分區體系為框架，以水功能區限制納污紅線為依據，以污染物總量減排為抓手，以規劃項目為依托，以政策措施為保障，綜合運用工程、技術、生態的方法，構建統一規劃、統一規范、統一協調、統一責任、統一監測、統一監管、統一應急和統一服務的流域污染防治區域聯動體系，實施重點流域水污染綜合防治戰略，努力恢復江河湖泊的生機和活力，促進流域經濟社會的可持續發展。

以八個統一為內容構建流域污染防治區域聯動體制

在統一規劃方面，應當在國家《重點流域水污染防治規劃(2011-2015年)》的指導之下，在共同的上級人民政府的協調下，制定各省級、市級和縣級流域污染防治規劃；小流域的污染防治規劃應當與中流域的污染防治規劃相協調，中流域的污染防治規劃應當與大流域的污染防治規劃相協調。如果可能，國家應出臺《水污染防治行動計劃》，各流域沿岸人民政府應聯合出臺相應的行動計劃。

在統一規范方面，應當在共同的上級人民政府的主持下，建立流域內統一的水環境質量環境評估和治理驗收規范、水環境監測規范、水環境保護信息平臺；在《水污染防治法》、《物權法》、《侵權責任法》的框架下，制定本行政區域的流域水污染防治聯動規范性文件，明確聯動的目的、原則、體制、制度、責任追究等問題；統一市場準入條件，統一規定落后的設備、工藝淘汰標準和程序；建立統一的上游對下游的水污染補償標準及下游對上游的水環境改善補償標準；建立補償和財政轉移支付的方法和程序。

在統一協調方面，應當在共同的上級人民政府領導下，建立由各行政區域分管負責人參加的流域水污染防治領導小組，領導小組下設若干個工作組，建立領導小組的議事規程和各工作組的規范規程。在共同的上級人民政府主持下，各行政區域簽訂流域水環境保護責任書和配合流域聯動治理的責任書，使協調機構成為一個真正的責任機構和行動機構；建立統一的流域水污染物排放交易與污染責任保險制度，統一協調各行政區域產業結構和產業布局，形成環境友好型的產業結構和布局。對于發生的區域糾紛，應當通過協調機制或者共同的上級人民政府予以協調解決。

在統一責任方面，應當在共同的省級人民政府主導下，核算流域的環境容量，分配各行政區域和各行業的水污染排放總量；跨界斷面水環境質量超標的，上游應當按照統一的標準，支付污染損害補償；水環境質量明顯改善的，下游應當按照統一的標準支付生態收益補償；若發生跨區域水污染事故，應發揮其他行政區域的監督作用，建立責任追究的區域監督機制，使區域聯動責任真正得到落實。

在統一監測方面，應當在共同的省級人民政府主導下，按照統一的監測要求、監測方法、監測標準，組建統一的流域水環境監測網絡；網絡的數據應共享和實時，處于上級環境保護監管部門的監管之下；監測的數據應當向社會公布，應當統一編制流域水環境質量狀況公報；在事故應急時，應當按照規定報送預警信息。

在統一監管方面，各行政區域應當在一個牽頭機構的協調下，建立規劃、環保、城建、水利、工信等部門流域治理聯席會議制度和聯合執法制度；各行政區域之間應當按照統一的要求，建立相互銜接的機構職責體系；在共同的上級人民政府組織下，各行政區域應當建立統一的聯動執法核查機制、統一的跨界環境污染糾紛處理溝通和協調機制、統一的上訪調查處理程序和聯合調查機制；對存在的問題和獲取的信息，應當建立統一的信息公開與發布機制；對發現的違法現象，應當按照法律規定公開透明地予以處理，在全流域形成嚴格執法的氛圍。必要時，可以邀請媒體、社會組織和公民作為觀察員參加會議和有關活動，發揮社會的監督作用。

此外，在統一應急方面，應當建立健全統一的流域和區域內水污染聯動預警機制、聯合應急演練機制、聯合應急機制和環境修復機制等。

在統一服務方面，應開展水環境保護宣傳教育，為社會提供水環境保護知識咨詢服務等。

（作者單位：國務院發展研究中心）