除了靜穩天氣成為誘因外，據專家介紹，北方冬季燃煤采暖和生物質燃燒（即秸稈焚燒）排放，也是導致冬季區域性大范圍重污染的“元兇”。以哈爾濱為例，監測數據顯示，燃煤、生物質燃燒（即秸稈焚燒）和機動車排放是全市PM2.5污染最主要的貢獻源，占比分別為35%~40%、20%~30%和20%左右。

    小小秸稈，為何會帶來如此多的連鎖反應？怎樣才能解開焚燒秸稈屢禁不止的“怪圈”？

    焚燒秸稈危害幾何？

    高發期對霧霾貢獻率可能達20％左右

    環境保護部衛星環境應用中心的數據顯示，2016年11月，環境衛星共監測到全國秸稈焚燒火點960個（不包括云覆蓋下的火點信息），涉及18個省65個市。其中，黑龍江省火點數量為715個，比2015年同期減少492個。山西省火點數量為94個，比2015年同期增加69個。內蒙古以40個火點排在第三位，余下分別為吉林、遼寧、河北、新疆、山東、寧夏、甘肅、湖北、江西、天津、廣東、安徽、河南、廣西、浙江。

    焚燒秸稈火點分布的省份，與入冬以來霧霾頻發的區域大致吻合。吉林大學環境與資源學院教授房春生表示，根據近３年的監測結果分析，發現疑似燒秸稈火點的區域與污染區域關聯性很強，而且污染地區空氣中的鉀離子等含量高，鉀離子等是秸稈焚燒的特征元素。

    專家表示，根據研究發現，在焚燒秸稈高發期出現的嚴重污染天氣中，焚燒秸稈帶來的污染物對霧霾的貢獻率可能達20％左右。

    “北京環境保護監測中心近幾年通過測定碳同位素來區分污染物的來源，發現在夏秋和秋冬季的重污染天氣中，來自生物質燃燒也就是焚燒秸稈的污染物比例甚至會高達40%~50%。其他地區也有類似現象。”國家城市環境污染控制技術研究中心研究員彭應登解釋說，通過同位素信息判定的方式可以判斷顆粒中各個成分的來源。比如，通過顆粒中碳14的測定，可以判定霧霾中有多少成分來源于秸稈燃燒；通過測定碳13的含量，可以判斷有多少成分由燒煤形成，有多少由燒石油形成。這種方法誤差范圍只有1%左右。

    彭應登告訴記者，焚燒秸稈具有季節性、區域性和突發性，增加了監管的難度。秸稈焚燒現象大多集中在夏秋和秋冬季節，對區域環境影響較大，區域之間也會相互影響。由于污染面廣、排放強度大，加上低空排放，焚燒秸稈對臨近地面空氣質量影響較大，對人體健康有著直接影響。

    事實上，秸稈焚燒排放的不僅僅是看得見的煙塵，其中還包含大量TSP（空中懸浮物）、CO、CO2等污染物，其CO2的排放比例遠遠大于燃燒普通樹木的比例。通常認為，我國農村的空氣質量要好于城市，然而焚燒秸稈，使得農村地區空氣中煙塵、顆粒物和其他污染物的濃度急劇增加，空氣質量迅速下降，不利于人體健康。

    監管狀況如何？

    各地措施力度大，責任部門不統一

    秸稈焚燒所帶來的空氣污染，2015年就曾引發關注。環境保護部于2015年11月11日表示，已請黑龍江、吉林兩省政府迅速采取切實有效措施，加強對秸稈禁燒落實情況的監督檢查。

    為杜絕焚燒秸稈行為，各地因地制宜采取了多種工作措施。

    今年，黑龍江省對秸稈禁燒的監管力度可謂空前。黑龍江省肇東市村民燒秸稈被拘就曾在當地引起不小震動。秋收以來，黑龍江省農委牽頭多個部門分6路下到地市督導，責任層層傳導到村屯一級。

    不僅是黑龍江，其他省份也投入大量精力監管秸稈焚燒。河南省在今年“三夏”期間不僅派出9個督查組省內巡視，還規定以環境保護部公布的秸稈焚燒衛星監測火點數為依據，對全省第一個出現的火點，將由省政府約談著火點所在縣（市、區）的主要負責人。同時以一個縣（市、區）為單位，每個著火點，省財政直接扣撥相關縣（市、區）財力50萬元。

    河北省實行行政首長負責制，實行重點管控、專人監管、定點巡查，及時制止違法焚燒秸稈行為，并在2015年6月開始實施《河北省人民代表大會常務委員會關于促進農作物秸稈綜合利用和禁止露天焚燒的決定》，焚燒秸稈行為將被最低罰款500元，最高罰款1500元。

    山東省對2016年度秸稈禁燒工作作了安排部署，明確各級政府是秸稈禁燒工作的責任主體，要將秸稈禁燒工作納入各級政府工作重點。山東省還建立了秸稈禁燒目標管理責任制，推行部門領導包鄉鎮、鄉鎮領導包村街、村街干部包農戶制度，哪一級完不成任務就追究哪一級的責任。

    北京市明確規定，各有關區城管執法監察局將會同農業（農機）部門強化屬地政府治理整頓主體責任，督促村委會落實市容環境衛生責任制。在加強對重點鄉鎮內重點村莊巡查檢查的基礎上，嚴格查處、高限處罰露天焚燒垃圾、農作物秸稈及不履行市容環境衛生責任制的違法行為。

    遼寧省政府近期出臺了《秸稈焚燒防控責任追究暫行規定》，將秸稈禁燒工作層層落實到縣、鄉、村、組，對未建立秸稈焚燒防控工作機制等情形及發生火點數量超標的，將予以追責。對地方政府、相關部門的責任追究形式包括做出書面檢查和通報批評；對情節嚴重、造成重大損失、構成犯罪的相關責任人，依法追究刑事責任。

    盡管各地都在嚴控焚燒秸稈行為，但是相關責任部門卻并不統一。國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文指出，有的地方是農業部門負責，有的是城管，有的是環保部門，還有的是成立專門的辦公室管理。責任不明會導致監管乏力，讓“禁燒令”在執行過程中淪為“稻草人”，讓人“鉆空子”。

    實際上，由誰來負責相關法律有明確規定。根據新修訂的《大氣污染防治法》第七十六條，各級人民政府及其農業行政等有關部門應當鼓勵和支持采用先進適用技術，對秸稈、落葉等進行肥料化、飼料化、能源化、工業原料化、食用菌基料化等綜合利用，加大對秸稈還田、收集一體化農業機械的財政補貼力度。縣級人民政府應當組織建立秸稈收集、貯存、運輸和綜合利用服務體系，采用財政補貼等措施支持農村集體經濟組織、農民專業合作經濟組織、企業等開展秸稈收集、貯存、運輸和綜合利用服務。第七十七條更是明確指出省、自治區、直轄市人民政府應當劃定區域，禁止露天焚燒秸稈、落葉等產生煙塵污染的物質。

    污染為何管不住？

    秸稈“出口”少，補貼力度不足

    盡管各地下了大力氣對秸稈焚燒進行監管，可是政策執行并不理想，秸稈焚燒形勢依然十分嚴峻。如何減輕基層監管壓力，調動農民積極性，仍有很多問題要解決。

    國家農業重點科技項目組組長張利群發現，全國每年產生的9億多噸秸稈中1/3被浪費，8000多萬噸廢渣污染環境，這一問題急需一批典型模式、典型經驗來破解。

    “應該更多地總結各地經驗，復制放大典型模式。”張利群建議。

    近年來，管理者和被管理者之間一直在進行著“貓捉老鼠”的游戲，黑龍江作為農業大省，加快秸稈綜合利用步伐，遏制秸稈焚燒現象蔓延，已是當務之急。

    黑龍江省省長陸昊說：“治理秸稈焚燒不能一味地去堵，光靠堵能行嗎？還是要疏堵結合，在‘疏’上多下功夫。”

    “黑龍江省秸稈處置最大的問題是，量大‘出口’少。”黑龍江省農委種植業處副處長修國輝說，黑龍江省冬季漫長，秸稈腐爛、發酵慢，秸稈還田在當地并不是綜合利用的好辦法。“以哈爾濱為例，每年秸稈產生量是1700萬噸，利用率為63%，實際利用1071萬噸，有629萬噸棄置在田間地頭，明年種地之前必須得處理掉，怎么辦？對農民來說，一燒了之是最省錢、省事、省工的。而且農民認為這樣成本低、能增肥、能滅害蟲、減雜草。”

    秸稈“出口”問題也困擾著其他地區。以前，秸稈都是農家的寶貝，可以墊豬圈、喂牲口、做薪柴……但是隨著社會發展，養豬被集中到養殖場，大牲口被農用機械所取代，做飯則用起了煤炭。資料顯示，1980年，我國農村生物質能源使用比重高達84.3%；到了2002年下降到56.3%，目前這一比重更低。“無用”的秸稈被大部分農民用更省事的辦法處理掉，就是直接焚燒。每到夏秋收獲的季節，由秸稈焚燒引發的大氣污染就會覆蓋中東部數個省份。

    河南省商水縣委副書記、縣長熊和平在接受媒體采訪時曾表示，秋季秸稈焚燒污染防治工作之所以被動，主要因為玉米秸稈產出量較大，但綜合利用項目的研發、推廣卻十分滯后，除少量進行青貯養牛或作為燃料得到利用外，大部分只能作為廢棄物進行處理。其次是秸稈清理運輸難。近年來，大量農村青壯年勞動力流入城市務工，老人、婦女成為農業生產的主力軍，客觀上造成了秸稈清理運輸困難。加之勞動力價格上漲較快，農村勞力外出務工日均收入在100元以上，而清運秸稈費時費力又缺乏經濟效益，致使很多農村勞動力認為，返鄉夏收秋收很不劃算。

    “秸稈禁燒要轉變思維，要算好經濟賬。”常紀文指出，秸稈綜合利用必須有經濟效益，否則企業不愿意做，農民沒有積極性。“一斤秸稈補貼幾分錢，還不夠運輸成本的。南方雨水多，土壤潮濕，秸稈還田效果還不錯。但是對北方地區，秸稈還田難度較大，應該探索多渠道綜合利用秸稈。”

    為了解決秸稈綜合利用資金問題，今年6月，農業部、財政部聯合發布通知，將選擇農作物秸稈焚燒問題較為突出的河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、河南等10省（自治區、直轄市）開展秸稈綜合利用試點，并給予一定的資金支持。

    但是在修國輝看來，政府補貼的錢還是不夠，每年秋季玉米被聯合收割機采收之后，被打碎的秸稈如果不用摟草機、打包機，很難從地里清理出來，動輒幾萬元甚至十幾萬元的打包機難以成為村民家的“標配”。“撥款相當大一部分用于購買打包機等機械設備”。而對農民來說，如果秸稈還田，平均一畝地秸稈粉碎要40塊錢，再加上深耕犁地，一畝地成本就要七八十元，不劃算。

    綜合利用出路在哪？

    過“五關”實現“五化”

    據統計，2015年全國主要農作物秸稈利用量為7.2億噸，綜合利用率為80.1%。從秸稈利用途徑看，秸稈肥料化利用量為3.9億噸，占可收集資源量的43.2%；飼料化利用1.7億噸，占18.8%；基料化利用0.4億噸，占4%；燃料化利用 1 億噸，占11.4% ；原料化利用0.2億噸 ，占2.7%。由此可見，我國秸稈利用正在告別一家一戶零散利用和廢棄物被動處置的消化模式，正在向肥料化、飼料化、燃料化為主，基料化和原料化利用為補充，“五化”協調推進的產業化發展模式進軍。

    要實現秸稈“五化”，就要處理好5個關卡。

    一要突破技術關。彭應登認為，通過技術進步，開發秸稈新用途，解決秸稈綜合利用問題。

    他舉了個例子，比如，河南某高校將小麥秸稈制作成板材，既可以制作家具，又可以用于室內裝修，節省了木材，又利用了秸稈。秦皇島日前開發出一種以秸稈為主要原料的新型環保抑塵劑，每噸抑塵劑可用掉秸稈100~300千克。這種抑塵劑已經應用在秦皇島港務局裸露煤塵控制、北京市西城區福綏境胡同平房拆遷工地揚塵控制等項目中。這給秸稈綜合利用找到了一個新方向。

    二要過好市場關。要建立以市場為導向、企業為主體、農民積極參與的秸稈綜合利用長效機制。有些地方政府利用市場化的路子推動秸稈回收利用，比如政府支持建立“秸稈電廠”，通過在農村設立秸稈收集經紀人來回收秸稈等。

    上海市專門引進了一家利用稻麥秸稈生產生物質顆粒燃料的企業，并將生產的生物質顆粒燃料用于本地企業生產，既節省了燃料費用，又解決了秸稈綜合利用問題。

    三要把好補貼關。適當的補貼可以調動農民綜合利用秸稈的積極性，同時彌補秸稈在成本上的短板。目前，河北、上海、哈爾濱等省市出臺有深耕補貼政策，鼓勵秸稈還田。

    近年來，國家將秸稈還田、青貯等相關機具納入農機購置補貼范圍。2014年，中央財政專門拿出7億元，對主產區的秸稈能源化利用企業給予補貼，要求每個項目補貼不超過總建設額度的10%。

    在吉林、河南、陜西部分地區，政府已經開始嘗試轉變思路，對農民合作社購買打捆機等進行補貼優惠，一臺機器從十幾萬降到幾萬元，調動了農民積極性。

    河南省鎮平縣正強農業合作社將秸稈撿捆機裝在聯合收割機上，在收割機麥收的同時直接將麥秸打捆回收。合作社與農機手合作，每收一畝地會補貼農機手15~20元，農民再把秸稈賣給合作社一噸50元，算下來一畝地的秸稈還能賺20多元。

    寶雞市政府在秸稈利用機具享受國家農機購置補貼的基礎上，另外拿出500萬元進行疊加補貼，大力推廣小麥秸稈撿拾打捆機、自走式青飼料收獲機等秸稈綜合利用機具。

    四要過好政策引導關。國家發展改革委辦公廳、農業部辦公廳日前印發了《關于印發編制“十三五”秸稈綜合利用實施方案的指導意見》，力爭到2020年在全國建立較完善的秸稈還田、收集、儲存、運輸社會化服務體系，基本形成布局合理、多元利用、可持續運行的綜合利用格局，秸稈綜合利用率達到85%以上。

    但實際工作中，地方政府對秸稈開發利用的政策引導和扶持力度不夠，各地在秸稈資源的開發利用方面進展不平衡。應該盡早把試點政策變為普惠政策，把階段性支持轉變為持續性支持，把單項扶持轉變為綜合集成配套的支持扶助。

    五要抓好監管關。充分發揮政府職能部門的作用，加強對秸稈綜合利用監管。農業部門積極引導農民進行秸稈綜合利用，科技部門抓好綜合利用技術研發和推廣工作，財政部門制定并落實有關秸稈綜合利用的財稅扶持政策，環保部門抓好對秸稈焚燒行為的監管。