1952年倫敦霧霾時的情景

　　1966年11月24日上午8點紐約市霧霾情景

　　上周我們在《關(guān)于霧霾你知道哪些？》一文中探論了霧霾是什么、霧霾對人的健康有何影響等等廣為民眾關(guān)注的話題，本文繼續(xù)談?wù)剛惗亍屠韬图~約三個國際大都市是如何治理霧霾的，為我們治理霧霾提供參考借鑒。

　　1倫敦：用天然氣替代煤炭， 發(fā)展公共交通， 征收燃油稅和交通擁堵費

　　倫敦“霧都”的綽號，其實是污染造成的

　　英國首都倫敦曾有個綽號“霧都”，現(xiàn)在來解釋就是倫敦常被霧霾籠罩的意思。1905年7月26日，英國舉辦的公共衛(wèi)生大會上科學家亨利·安托萬·德沃提交的論文上最早提出“smog”（霧霾）這個詞，在這之前沒有專門的詞匯表示嚴重空氣污染，人們常用“豌豆湯”表示倫敦的空氣污染，因為空氣中二氧化硫、二氧化氮和顆粒物的濃度達到一定數(shù)值后，空氣呈黃褐色并有粘稠感，恰似豌豆湯。

　　19世紀中葉到20世紀中葉的一百年屬工業(yè)革命的高峰期，當時的能源主要是煤炭，工業(yè)化發(fā)展讓英國消耗了大量煤炭，排放了大量二氧化硫和顆粒物等空氣污染物質(zhì)，倫敦人口密集，經(jīng)濟產(chǎn)值高，自然也就長期被霧霾籠罩。《紐約時報》1871年曾發(fā)文稱“倫敦市民周期性地生活在濃稠的煙霧里”，倫敦霧霾引起的呼吸道疾病導(dǎo)致很多市民死亡。

　　針對空氣污染問題，英國早在1853年就頒布了《削減煙霧法案》，1891年還出臺了《公共衛(wèi)生法案》，但由于起初空氣污染并沒有造成嚴重的死亡事件，解決空氣污染問題也就沒有受到足夠的重視，因此，這兩個法案都沒有得到很好的執(zhí)行。

　　1952年12月，倫敦霧霾發(fā)展到歷史上最嚴重的時期，當時媒體報道稱，這次霧霾導(dǎo)致4000多人過早死亡，在之后的幾個月又有8000人因空氣污染過早死亡。當時的霧霾究竟有多嚴重？我們還是用數(shù)據(jù)說話。英國《衛(wèi)報》2014年4月11日發(fā)表的一文指出，倫敦霧霾嚴重期間的空氣質(zhì)量指數(shù)在150左右。比照來看，當時倫敦的霧霾實際上還不算太嚴重。

　　這一重大空氣污染事件爆發(fā)后，政府不得不決定暫停火車、汽車的行駛，取消一些公共活動。這一事件也倒逼政府通過了《1956年純凈空氣法案》，該法案禁止在倫敦等城市使用有煙煤，把居民生活用熱源由煤炭改為電和天然氣，并把發(fā)電廠遷出城區(qū)，加高煙囪。《1956年純凈空氣法案》被認為是人類歷史上治理空氣污染的一個里程碑式的法律文件，對后來其他國家預(yù)防和治理空氣污染起到了很大的借鑒作用。

　　汽車普及后，它成了英國治霾的重點對象

　　第二次世界大戰(zhàn)后汽車普及起來，倫敦因汽車燃油燃燒造成的空氣污染份額越來越大，機動車尾氣取代了過去煤炭的地位，成為倫敦空氣污染的主要排放源。根據(jù)倫敦市政府發(fā)布的《倫敦空氣質(zhì)量戰(zhàn)略2011-2015》，2011年，倫敦PM10總量中78%來自交通，13%來自企業(yè)天然氣燃燒，1%來自家庭天然氣燃燒，8%來自其他途徑。氮的氧化物的排放總量中68%來自交通，26%來自企業(yè)天然氣燃燒，5%來自家庭天然氣燃燒，1%來自其他途徑。

　　可見，當一個城市的私家車有了一定的普及率后，城市空氣污染主要排放源便是機動車。為此，英國采取各種手段，限制機動車上路數(shù)量，減少機動車尾氣排放。

　　首先是征稅。英國對機動車和燃油設(shè)置了多種稅，包括車輛消費稅、汽車運輸稅、車輛稅、燃油稅等。

　　英國從1908年就出臺了燃油稅，用稅收治理環(huán)境污染，以達減少燃油消耗的目的。為了鼓勵人們使用公共交通，英國對公共交通工具使用的燃油免征燃油稅。另外，農(nóng)用燃油也免征燃油稅。2009年，英國燃油稅稅收總額為300億英鎊（含增值稅）。根據(jù)2012年1月1日的稅率，汽油、柴油、生物柴油、燃料乙醇的燃油稅統(tǒng)一為每升0.6097英鎊。

　　再有就是征收交通擁堵費。城市的機動車保有量過大，道路供給就相對不足，就會出現(xiàn)交通擁堵問題。當機動車堵在路上，會消耗更多的燃油，給空氣帶來更多的污染。倫敦從2003年2月17日起征收交通擁堵費，征收的區(qū)域從北按順時針依次是本頓維爾路、老街、商業(yè)街、塔橋路、大象城堡路和尤斯頓路圍成的城區(qū)，這一區(qū)域叫“交通擁堵收費區(qū)”，它囊括了整個倫敦金融區(qū)和商業(yè)娛樂區(qū)，收費區(qū)的工業(yè)單位很少。

　　倫敦交通局2007年6月的一份報告顯示，根據(jù)長期監(jiān)測，征收交通擁堵費后，征費區(qū)內(nèi)的應(yīng)征費車輛比征費前減少了30%，而出租車、公共汽車、尤其是自行車的數(shù)量卻明顯增加。報告稱，如果不征收交通擁堵費，倫敦中心地區(qū)的車速會從2003年初的每小時17公里下降到2006年的11.5公里，相當于駕車時間節(jié)省了30%的時間。在2003年到2006年期間，氮的氧化物排放量下降了17%，二氧化碳排放量下降了3%，PM10的排放量下降了24%。

　　倫敦還大力提倡市民騎自行車綠色出行，倫敦市前市長鮑里斯·約翰遜（現(xiàn)任外交大臣）以身作則，帶頭騎自行車上下班。倫敦投入巨資不斷開辟自行車專用車道，并著手建設(shè)“自行車高速車道”，力圖在10年內(nèi)讓倫敦市民騎自行車的出行率翻一番。

　　倫敦還采取鼓勵使用小排量汽車、新能源汽車、節(jié)能型住房等措施，多管齊下，徹底甩掉了“霧都”的帽子。倫敦的空氣質(zhì)量指數(shù)2013年大部分時間在30以下，最高的9月10日也僅為47，全年空氣質(zhì)量按中國的標準均為“優(yōu)”。

　　2法國：獎勵騎自行車，降低車速，機動車單雙號限行

　　巴黎市長說：我們這個大城市將實現(xiàn)無私家車通行

　　法國首都巴黎大區(qū)有1200萬人口，占法國人口總數(shù)的五分之一，巴黎的GDP占法國GDP總量的三分之一。由于人口密度大，消耗能源多，排放多，導(dǎo)致空氣污染物很難消散。

　　巴黎的空氣污染物主要來自交通和取暖，其中道路交通貢獻了二氧化氮排放總量的80%，貢獻了PM10排放總量的30%；取暖貢獻了二氧化氮排放總量的20%，貢獻了PM10排放總量的25%。另外，巴黎有39%的PM10是由外地通過大氣飄浮到巴黎的。

　　在過去20多年里，法國采取了很多措施治理環(huán)境污染，空氣質(zhì)量得到很大改善。為降低排放，巴黎大力推行自行車和公共交通，在2002年到2012年的10年間，巴黎城區(qū)機動車流量減少了25%，加上其他輔助措施，這10年間巴黎的二氧化氮排放減少了30%，PM10排放減少了35%。

　　巴黎從1997年10月1日開始就推出了機動車限行方案，這項措施對減少高峰期有害氣體排放量的作用效果顯著。機動車單雙號輪流上路，但機動車單雙號上路只在PM10和臭氧污染超過警戒線時實施。

　　2007年，巴黎投放了10000輛公共自行車，設(shè)置了750個站點，巴黎的公共自行車吸引了22.4萬名會員，騎自行車的人數(shù)增加了41%，每年使用公共自行車總次數(shù)達1.3億次。在巴黎騎自行車的人中，三個人里就有一人騎的是公共自行車。從2009年3月21日開始，巴黎市政府推出自行車補貼政策，市民每購買一輛400歐元以下的自行車，政府按購車款的25%給予補貼，并為使用電動自行車的市民免費提供充電裝置。企業(yè)購買自行車同樣可以獲得補貼，但最多補貼10輛。

　　巴黎市長貝特朗·德拉諾埃說：“在我們這個年代的大城市，將實現(xiàn)無私家車通行。”

　　空氣污染帶來巨大的經(jīng)濟成本

　　2013年12月30日，法國空氣質(zhì)量跨部委員會正式向公眾公布了《改善空氣質(zhì)量應(yīng)急方案》，該方案提出了改善空氣質(zhì)量的38項措施。環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展和能源部部長菲利普·馬丁說：“我們必須減少空氣污染帶來的災(zāi)害。這是個環(huán)境問題，是公眾健康的籌碼，空氣污染每年讓數(shù)萬人過早死亡。從全國范圍來講，空氣污染帶來巨大的經(jīng)濟成本，該成本支出每年在200億到300億歐元之間，其中10億歐元直接由醫(yī)療保健系統(tǒng)承擔。”

　　根據(jù)《改善空氣質(zhì)量應(yīng)急方案》，巴黎提出了改善空氣質(zhì)量的進一步措施，從2014年1月10日起，巴黎周邊公路的限速由每小時80公里降到每小時70公里，以減少油耗，降低排放。為減少私家車上路，巴黎還鼓勵居民拼車，并為拼車者提供網(wǎng)絡(luò)平臺，使市民更容易組成拼車車友。

　　《改善空氣質(zhì)量應(yīng)急方案》還提出繼續(xù)擴大公共自行車的規(guī)模，增加公共自行車的投放數(shù)量，增設(shè)自行車專用車道，擴建公共自行車停車點，延長公共自行車的免費使用時間。《方案》還把巴黎的對自行車的貨幣補貼政策推廣到全國，用財政手段引導(dǎo)人們綠色出行。該政策由雇主為騎自行車上下班的員工按行駛里程實施貨幣補貼。

　　此外，法國研究機構(gòu)還不斷發(fā)布研究報告，告訴人們污染的危害事實，引導(dǎo)人們少開車，多使用公共交通或自行車。

　　根據(jù)《費加羅報》2013年9月11日的報道，巴黎衛(wèi)生實驗室的一項研究表明，汽車駕駛室內(nèi)的空氣污染比道路上更嚴重。汽車內(nèi)揮發(fā)性的有機化合物（COV）會產(chǎn)生對喉嚨和眼睛都有害的刺激性物質(zhì)，導(dǎo)致頭痛和頭暈。汽車內(nèi)的甲醛不但會刺激呼吸道和眼睛，還會致癌，是高風險污染物。汽車內(nèi)的醭是一種霉菌，可引起過敏，導(dǎo)致哮喘、鼻炎和結(jié)膜炎。該項研究還證實，行駛同樣的路程，汽車駕駛者比騎自行車的人吸入的有害物質(zhì)濃度更高。

　　法國政府2013年10月4日發(fā)布的《空氣污染與健康：社會成本》顯示，法國1996年因MP10導(dǎo)致過早死亡的人數(shù)是32000人，2000年因PM2.5導(dǎo)致過早死亡的人數(shù)為42000人，而細微顆粒物主要來自道路交通。

　　當然，任何政策的實施必須有法律做后盾，沒有法律的懲罰，在利益的誘惑下很多人就會放任自己的行為。法國政府嚴厲制裁超標排放單位和個人。日前，法國檢方已對雷諾汽車公司發(fā)起調(diào)查，因為該公司涉嫌排放欺詐，法院已指派三位法官審理該案。

　　經(jīng)過多年的努力，巴黎空氣質(zhì)量大為改觀，但二氧化氮、顆粒物和地表臭氧含量仍比世界衛(wèi)生組織制定的標準高。世界衛(wèi)生組織編制的《空氣質(zhì)量準則》規(guī)定見本版1月14日報道。

　　在2015年全年，巴黎有16天屬于嚴重空氣污染，主要發(fā)生在春季，空氣污染物主要是氨，而這些氨是巴黎周邊農(nóng)田春耕使用化肥所致，加之氣象條件不利空氣對流，這些氨聚集在巴黎上空形成空氣污染。

　　3紐約：禁燒垃圾， 降低取暖溫度， 出臺排放監(jiān)管法規(guī)

　　1966年，紐約這樣應(yīng)對一次霧霾事件

　　1966年11月，紐約市氣溫比往年偏高，11月20日在東海岸上空形成暖氣團，暖氣團像一個蓋子蓋住了紐約市，阻礙了紐約市的正常大氣流動，使地表暖空氣不能上升。這種氣象現(xiàn)象并不少見，如果有一股冷空氣就可以把暖氣團吹散，讓市區(qū)的污染空氣消散開來。可當時從加拿大南部來的冷空氣遲到了，導(dǎo)致暖氣團持續(xù)籠罩在紐約市上空，空氣中的顆粒物、二氧化硫、二氧化氮的濃度聚積起來形成霧霾。

　　11月25日上午11點25分，政府通過報紙、廣播電臺、電視臺發(fā)布空氣污染警報，要求市民和企業(yè)減少排放，建議有呼吸和心臟疾患居民待在家中不要外出，關(guān)閉所有垃圾燃燒爐，改用填埋方法處理垃圾，并要求居民盡量不使用私家車外出，把取暖溫度下調(diào)到16℃以下。

　　紐約市民積極響應(yīng)政府的處置措施，紐約住房局對303棟公寓樓的檢查發(fā)現(xiàn)，市民都把取暖溫度降到16℃以下，并停止了垃圾焚燒；獨立住房居民也大都自愿停止垃圾焚燒，降低取暖溫度。

　　11月25日夜下起了雨，冷空氣在11月26日上午9點來到紐約市把霧霾吹散，中午時分解除警報。

　　紐約市政府隨后發(fā)布的針對此次霧霾的調(diào)查報告稱，燃煤、汽車排放和單元樓垃圾焚燒是這次霧霾的主要成因。

　　醫(yī)學專家倫納德·格林伯格在1967年10月27日的《紐約時報》上發(fā)表了一篇論文，紐約市1966年11月霧霾7天時間里平均每天比空氣質(zhì)量正常時多死亡24人，這次霧霾共造成168人過早死亡，這不包括霧霾導(dǎo)致的慢性疾病的過早死亡人數(shù)。

　　霧霾給城市帶來的影響是多方面的。關(guān)閉垃圾焚燒廠就要增加垃圾運輸車輛和掩埋垃圾的環(huán)衛(wèi)工人，納稅人就要為此多納稅。霧霾也讓一些富裕市民逃離，讓城市發(fā)展失去活力。所以說，那些沒有經(jīng)濟能力遠走高飛的窮人受到霧霾的傷害更大。

　　霧霾事件引起總統(tǒng)的高度重視

　　由于1966年的這次霧霾發(fā)生在紐約市，那里云集著很多媒體總部和公眾人物，霧霾問題很快成為全美國關(guān)注的焦點。當時的聯(lián)邦公共衛(wèi)生局空氣污染處處長弗農(nóng)·麥肯茲說：“這次霧霾是一次警告，告訴我們將要發(fā)生什么。如果我們現(xiàn)在不采取措施，霧霾將頻繁發(fā)生，而且會更加嚴重，區(qū)域更加廣泛。”

　　1966年12月，《紐約市政法規(guī)》加強了對空氣污染管控，出臺了當時被稱為美國歷史上最嚴厲的空氣污染控制法規(guī)。紐約市還新增加了36個空氣質(zhì)量監(jiān)測站，并花費18.1萬美元購買了一套計算機系統(tǒng)用于空氣質(zhì)量監(jiān)測分析計算，其中10個監(jiān)測站與計算機中心聯(lián)網(wǎng)，每小時向計算機中心發(fā)送數(shù)據(jù)，其他監(jiān)測站則需要人工收集數(shù)據(jù)然后拿到計算機中心分析計算。

　　1966年12月，紐約州、新澤西州、特拉華州和賓夕法尼亞州的州長們緊急磋商，聯(lián)手治理空氣污染，都表示要在本州出臺更嚴厲的限制排放法規(guī)，通過財稅手段逼迫企業(yè)降低排放。

　　經(jīng)過紐約市和周圍各州的努力，雖然紐約市在1967年和1970年再現(xiàn)霧霾，但嚴重程度比1966年的霧霾要輕得多。

　　這次霧霾甚至引起美國總統(tǒng)的高度重視，他呼吁國會立法管制空氣污染物的排放。1967年1月，約翰遜總統(tǒng)在國會發(fā)表的《國情咨文》用大量篇幅闡述空氣污染問題，他說：“兩個月前，垃圾焚燒廠、工業(yè)排放、發(fā)電廠、汽車排放等嚴重污染了紐約市的空氣，把1600萬紐約市民包圍其中。在霧霾延續(xù)的4天時間里，大街上的人吸入了有毒空氣而損害了他們的健康；即使那些待在室內(nèi)的人也由于缺乏防護設(shè)備無法避免有毒空氣進入室內(nèi)。大約有80人直接死于這次霧霾，數(shù)以千計的患有呼吸疾病的人滿懷恐懼度過了這4天。謝天謝地，大風終于把霧霾吹散，結(jié)束了這場突發(fā)性危機，紐約市民重新呼吸到了‘正常’的空氣。但是，紐約市的‘正常’空氣和許多大城市的空氣一樣，里面有汽車、飛機、工廠、發(fā)電廠和公寓樓排放的二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳和有機化合物等污染物質(zhì)。雖然這些有毒物質(zhì)在大多數(shù)日子里不像紐約市那次霧霾那樣帶來災(zāi)難性的危害，但它們卻一直悄悄地毒害著暴露在空氣中的任何東西。”

　　美國國會積極響應(yīng)總統(tǒng)的建議，很快通過了《空氣質(zhì)量法案》。在針對該法案的辯論時，參議員艾德蒙·馬斯基說：“紐約市的嚴重霧霾警告我們，如果沒有新的技術(shù)替代目前的內(nèi)燃機，我們的城市未來會變成什么樣子？”

　　人類對大自然的認知和對自己行為后果的檢視是逐步深入的，任何一個治理空氣污染的法案都不可能十全十美、一步到位。美國聯(lián)邦政府在1970年又出臺了一個《清潔空氣法案》，對固定排放源和流動排放源進行了嚴格的限制；1990年出臺了《清潔空氣法案修正案》，對空氣質(zhì)量控制提出了更嚴格的標準，并賦予聯(lián)邦政府對空氣質(zhì)量監(jiān)管的更大權(quán)力。