《意見》明確了全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導思想、基本原則、主要目標、重點任務和落實途徑。圍繞這些內容，國土資源部調控和監測司負責人對《意見》進行了解讀。

　　該負責人表示，改革開放以來，我國全民所有自然資源資產有償使用制度逐步建立和完善，在促進自然資源保護和合理利用、維護所有者權益方面發揮了積極作用，但還存在與經濟社會發展和生態文明建設不相適應的一些突出問題。

　　一是資源保護不嚴格。由于所有權人不到位，受經濟利益驅動，自然資源管理中“重開發、輕保護”、資源保護制度落實不到位、資源利用總體粗放的現象在一些地區還普遍存在，導致我國自然生態環境破壞嚴重。

　　二是所有權人不到位。我國全民所有自然資源資產產權主體代表缺乏明確法律規定，雖然原則上規定所有權由國務院代理，但具體如何代理不明確，致使所有者權益不落實。

　　三是使用權權利體系不健全。國有農用地等部分全民所有自然資源使用權權利基礎缺失，海域使用權等部分已有使用權權能不完整，不利于充分體現資源價值，也不利于保護產權主體財產權益。

　　四是市場決定性作用發揮不充分。受所有權人不到位、權利體系不健全、權能不完整等影響，我國自然資源市場化配置比例偏低，市場配置資源的決定性作用尚未充分發揮。

　　五是有償使用進展不平衡。國有建設用地、礦產、水、海域海島已建立了相對完善的有償使用制度，國有農用地和未利用地、國有森林、國有草原等資源有償使用制度尚未建立，形成全民所有自然資源資產有償使用制度“雙軌”制，不利于國家所有者權益的保護。

　　六是監管機制不完善。中央部門之間、中央和地方之間沒有形成綜合監管機制，一些領域仍然存在有法不依、執法不嚴、違法不究等現象，影響有償使用政策實施和目標實現。

　　針對土地、水、礦產、森林、草原、海域海島等六類國有自然資源資產有償使用的現狀、特點和存在的主要問題，《意見》分門別類提出了不同的改革要求和舉措。

　　一是完善國有土地有償使用制度。我國國有土地有償使用始于20世紀80年后期的國有建設用地，現已建立比較系統完整的國有建設用地有償使用制度，有效維護了國家所有者權益。但仍存在國有建設用地劃撥范圍寬、國有農用地有償使用制度缺少國家層面的具體規定、國有農用地使用權概念和權利體系缺乏法律依據等問題。

　　為此，《意見》提出要在全面落實規劃土地功能分區和保護利用要求的前提下，堅持增量存量并舉，以擴大范圍、擴權賦能為主線，將有償使用擴大到公共服務領域采取政府和社會資本合作的建設項目和國有農用地，并明晰國有農用地使用權及其權能，將有助于進一步彰顯土地資產權益，促進土地資源節約集約利用。

　　二是完善水資源有償使用制度。我國水資源有償使用始于20世紀70年代初的地方實踐，現已初步建立水資源有償使用制度，對直接取用江河、湖泊或者地下水資源的單位和個人征收水資源費，2015年全國征收總額約為196億元，為實現所有者權益、保障水資源可持續利用發揮了重要作用。但隨著我國經濟社會發展，現行水資源費征收標準已總體偏低，沒有充分體現水資源價值和稀缺程度，還存在超計劃或者超定額取水累進收取水資源費制度落實不到位等問題。

　　為此，《意見》提出要在深入實施最嚴格水資源管理制度、落實水資源管理“三條紅線”、強化水資源節約利用與保護的前提下，完善水資源費差別化征收標準和管理制度，推進水資源稅改革試點，開展水權交易，將有助于充分體現水資源價值和稀缺程度，提高水資源利用效率和效益。

　　三是完善礦產資源有償使用制度。我國礦產資源有償使用始于20世紀90年代初，現已建立有償取得和有償開采相結合的礦產資源有償使用制度，對礦產資源勘查開發者收取探礦權采礦權價款、探礦權采礦權使用費、礦產資源補償費、資源稅等，2015年征收礦產資源稅費總額2065億元，有效落實了國家所有者權益。但也存在礦產資源稅費缺乏整體設計、定位不準確、功能不清晰，礦業權使用費調整機制不合理，礦業權出讓未充分發揮市場決定性作用，礦業權出讓審批權限與中央簡政放權要求不適應等問題。

　　為此，《意見》提出要在強化礦產資源保護的前提下，完善礦業權有償出讓制度、礦業權有償占用制度和礦產資源稅制度，建立礦產資源權益金制度，健全礦業權分級分類出讓制度，并合理劃分各級國土資源主管部門的礦業權出讓審批權限，將有利于提高礦業權市場化出讓比重，理順各類稅費關系，促進礦產業可持續發展。

　　四是建立國有森林資源有償使用制度。我國森林資源有償使用雖然在《物權法》和1998年修訂的《森林法》中有原則性規定，但目前國有森林資源基本以無償方式讓渡給國有林場等單位管理和使用，尚未建立真正意義上的有償使用制度。長期以來，國有森林資源有償使用缺乏相關制度規定和法律文件，現實中存在國有森林資源自發性無序流轉、森林資源旅游開發不規范等現象，造成國家所有者權益受損。

　　為此，《意見》提出要確定國有森林資源資產有償使用的范圍、期限、條件、程序和方式，規范有償使用和流轉，支持通過租賃、特許經營等方式發展森林旅游。

　　五是建立國有草原資源有償使用制度。我國草原資源有償使用僅在《物權法》中有原則性規定，但目前仍未建立國有草原資源有償使用制度，實際管理中存在權屬界定不清、有償使用法律制度缺失、國有劃撥草原流轉不規范等問題。

　　為此，《意見》提出在嚴格保護草原生態、健全基本草原保護制度的前提下，對已改制國有單位涉及的國有草原和流轉到農民集體以外的國有草原，探索實行有償使用，將有助于改善草原生態環境，切實落實國家所有者權益。

　　六是完善海域海島有償使用制度。我國海域有償使用始于20世紀90年代初，2002年頒布實施的《海域使用管理法》確立了海域有償使用制度，對海域使用者征收海域使用金，自《海域使用管理法》實施以來，我國累計征收海域使用金820多億元，有效維護了海域資源所有者權益。但也存在海域使用權權能不完整、市場化程度不高、價格形成機制不健全等問題。

　　為此，《意見》提出在嚴格海洋生態保護的前提下，完善海域使用權轉讓、抵押、出租、作價出資（入股）等權能，逐步提高經營性用海市場化出讓比例，并建立海域使用金征收標準動態調整機制。

　　據悉，我國無居民海島有償使用源于2010年頒布實施的《海島保護法》，現已初步建立無居民海島有償使用制度，對開發利用者征收無居民海島使用金，自《海島保護法》實施以來，我國累計征收無居民海島使用金約5億元，對維護國家所有者權益、促進海域海島資源保護發揮了積極作用。但還存在無居民海島缺失權利基礎、市場化程度不高、無居民海島使用權出讓最低價標準不合理等問題。為此，《意見》提出在采取嚴格生態保護措施前提下，明確無居民海島有償使用的范圍、條件、程序和權利體系，設立無居民海島使用權和完善其權能，并逐步擴大市場化出讓范圍。通過完善以上海域海島有償使用制度，將有助于促進海域海島資源有效保護與可持續利用，保障國家海洋生態安全和海洋權益。