新修訂的《環境保護法》第二十五條規定，企業事業單位和其他生產經營者違反法律法規規定排放污染物，造成或者可能造成嚴重污染的，縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設施、設備。這一規定可謂是環保部門的執法利器，堪稱環保部門對付違法排污企業的撒手锏。

現代法治的經驗表明，立法授權的同時，必須提供完善的程序規制，這是確保執法權得以正確行使的關鍵。從法律制定、公布，到法律落地實施，這中間有很長的路要走，有很多配套工作要做。因此，新修訂的《環境保護法》 雖然賦予了環保部門查封、扣押權，但并沒有規定具體的實施細則。要使查封、扣押權落地，相關部門就必須盡快出臺部門規章和實施細則，從權力行使程序上作出具體、明確的規范安排。

查封、扣押屬于行政強制措施，其實施細則的規定應在《行政強制法》的框架內進行，即以《行政強制法》為基準。因此，制定查封、扣押的實施細則需把握好新修訂的《環境保護法》與《行政強制法》之間的銜接。要使環保部門合理、合法地用好這一撒手锏，少走彎路、少出問題，國家相關部門必須對兩個重要問題作出規范。

第一是環境監察機構究竟能不能行使查封、扣押權。

2012年起施行的《行政強制法》中對行政強制措施的實施作出了一般規定，行政強制措施由法律、法規規定的行政機關在法定職權范圍內實施。行政強制措施權不得委托。行政強制措施應當由行政機關具備資格的行政執法人員實施，其他人員不得實施。同時，對查封、扣押作出了具體規定：“查封、扣押應當由法律、法規規定的行政機關實施，其他任何行政機關或者組織不得實施。”這里非常明確地規定了查封、扣押的實施主體，必須是行政機關具備資格的行政執法人員，而且這一執法權不得委托給其他機構和人員。

新修訂的《環境保護法》第二十四條規定：“縣級以上人民政府環境保護主管部門及其委托的環境監察機構和其他負有環境保護監督管理職責的部門，有權對排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者進行現場檢查。”第二十五條規定：“縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設施、設備。”相比第二十四條，新修訂的《環境保護法》在第二十五條實施法律賦權時，非常明確地排除了“及其委托的環境監察機構”。按目前的機構設置，環境保護督查中心、各級環保部門下屬的監察隊伍、環境監察所等，顯然不屬于“縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門”，因此不擁有查封、扣押權。

然而目前，在實際中，主要擔負環境行政執法任務的是各級環境監察機構，即各級環境監察隊伍和環境保護督查中心。但是，各級環境監察隊伍不屬于行政機關，無執法主體地位。因此，目前的環境執法只能屬于環保行政部門的委托性質。在新修訂的《環境保護法》施行后，這一性質仍未改變。

可是，《行政強制法》明確規定，行政強制權不得委托，可見查封、扣押權并不在新環保法允許的委托范圍內。這就需要國家權威部門對新環保法所賦予環境監察機構的現場檢查權是否包括查封、扣押權，作出明確規范。如果環境監察機構擁有的現場檢查權包括查封、扣押權，環境監察機構實施查封、扣押才合法。否則，環境監察機構實施查封、扣押就屬于越權執法、違規執法，就要受到新環保法有關條文的制約。而如果查封、扣押權只能由環保廳局的業務處（科）室具有執法資格的人員行使，那就十分不現實。因為日常大量的執法監管是由環境監察機構施行的，除一些專項執法行動外，機關處（科）室人員無法長期擔負現場執法任務。如果是這樣的話，那么新環保法賦予環保部門的這項強制權就無法落實。

第二是被查封、扣押的造成污染物排放的設施、設備究竟應該由誰保管。

《行政強制法》第二十六條規定：“對查封、扣押的場所、設施或者財物，行政機關應當妥善保管，不得使用或者損毀；造成損失的，應當承擔賠償責任。對查封的場所、設施或者財物，行政機關可以委托第三人保管，第三人不得損毀或者擅自轉移、處置。因第三人的原因造成的損失，行政機關先行賠付后，有權向第三人追償。因查封、扣押發生的保管費用由行政機關承擔。”根據此規定，實施查封、扣押的環境執法部門和人員需承擔企業被查封、扣押的設施、設備的保管責任，如在查封、扣押期間發生損毀，還需承擔賠償責任。這顯然是不現實的。環保部門查封、扣押的污染物排放設施、設備，基本上都在企業的廠區內，不具有可移動性，環保部門顯然不可能派人或委托第三方派人24小時蹲在被查封、扣押的污染物排放設施旁日夜看守。從現實看，實施查封、扣押的環保部門無法承擔這一法律責任。如果企業人員故意損毀被查封、扣押的設施、設備，反而要環境執法部門承擔賠償責任，顯然于情于理都說不通。

可見，《行政強制法》的這一規定完全不適應新環保法施行后環境執法的現實需要。如果這一法律責任得不到合理規范，對于環保部門來說，查封、扣押權就只是一項看起來很美，但永遠不能施行的權力，反而還容易讓行使查封、扣押權的環境執法人員陷于不利的境地，甚至可能受到法律的制裁。

由此可見，如果要使新環保法規定的查封、扣押權落地，并充分發揮其法律效力，就必須對實施細則作出進一步規范。否則，只能是一紙空文。

作者單位：江蘇省環境保護廳