筆者認(rèn)為，應(yīng)從環(huán)境可承載、社會(huì)經(jīng)濟(jì)可接受的角度，建立一套精準(zhǔn)高效的流域水環(huán)境質(zhì)量管理體系，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善的雙贏目標(biāo)。

    1 質(zhì)量提升， 實(shí)現(xiàn)流域尺度與行政區(qū)劃尺度相結(jié)合

    在流域尺度科學(xué)決策，在行政區(qū)劃尺度高效管理，能夠保證流域總量控制的科學(xué)性和可操作性。

    近年來，隨著點(diǎn)源排放引起水環(huán)境污染問題逐步得到控制，非點(diǎn)源污染產(chǎn)生的氮、磷等營養(yǎng)物質(zhì)過量輸入導(dǎo)致的富營養(yǎng)化問題已經(jīng)成為河流水環(huán)境惡化的主要原因。而非點(diǎn)源污染往往會(huì)隨地表和地下徑流在環(huán)境中進(jìn)行更為復(fù)雜的遷移和轉(zhuǎn)化，所需要管控的空間范圍更廣，影響水質(zhì)改善因素的區(qū)域差異更大，防治也更加困難。

    水環(huán)境的自然屬性決定了水環(huán)境質(zhì)量改善必須從流域尺度，統(tǒng)籌考慮點(diǎn)源和非點(diǎn)源污染傳輸全過程，綜合分析水（降水、徑流、壤中流等）、土壤、地形、植被、受納水體的生態(tài)功能等多種要素對(duì)水環(huán)境質(zhì)量的相互影響。在考慮污染物傳輸過程和末端技術(shù)削減效應(yīng)的基礎(chǔ)上，建立“容量—總量—質(zhì)量”相關(guān)聯(lián)的協(xié)同動(dòng)態(tài)響應(yīng)關(guān)系，準(zhǔn)確計(jì)算流域整體的水環(huán)境容量。然后，在考慮流域內(nèi)各行政單元的污染物排放量、社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及發(fā)展對(duì)環(huán)境容量需求的前提下，以流域“社會(huì)—生態(tài)”系統(tǒng)承載力為基礎(chǔ)，將流域污染物總量削減目標(biāo)合理分配到各行政單元內(nèi)，在分配中應(yīng)把握公平和效益的原則，充分反映水污染物總量減排任務(wù)分配的社會(huì)性、經(jīng)濟(jì)性和歷史累積性。

    筆者認(rèn)為，在流域尺度科學(xué)決策，在行政區(qū)劃尺度高效管理，能夠保證流域總量控制的科學(xué)性和可操作性。同時(shí)，還可突破以流域?yàn)閱卧M(jìn)行科學(xué)決策和以行政邊界為單元進(jìn)行管理的兩個(gè)空間層次無法完全重合的困境。

    2 精準(zhǔn)發(fā)力，做到精準(zhǔn)化與差異化相結(jié)合

    通過對(duì)流域水環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行精細(xì)化的劃分，能夠有效避免“一刀切”的管理方法所導(dǎo)致的總成本投入大幅度增加，而實(shí)際產(chǎn)生的生態(tài)效益卻較為有限的困境。

    首先，全口徑核算污染物排放量，準(zhǔn)確識(shí)別水污染時(shí)空分布特征及主導(dǎo)因素，分類施策。從流域整體的角度，通過對(duì)污染源及污染物產(chǎn)生量進(jìn)行清單式的全口徑核算，污染源清單利用分類或排序方法標(biāo)明對(duì)每一個(gè)潛在風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注程度，準(zhǔn)確識(shí)別不同污染源的時(shí)間、空間分布特征，以減少或消除這種潛在風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)注的污染物除了常規(guī)的化學(xué)類指標(biāo)外，也可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，增加或減少對(duì)公眾健康構(gòu)成威脅的污染物清單內(nèi)容。例如，在《貴安新區(qū)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》中規(guī)定的污染源清單包括居民生活、畜禽養(yǎng)殖、工業(yè)點(diǎn)源以及農(nóng)田種植等類型。重要的典型潛在污染源包括垃圾填埋場(chǎng)、地下或地上儲(chǔ)油罐以及住宅或商業(yè)化糞池系統(tǒng)等。

    其次，全流域識(shí)別污染關(guān)鍵源區(qū)，確保管控措施在空間上精準(zhǔn)落地，分區(qū)控制。根據(jù)已有的研究成果，就流域整體而言，少數(shù)區(qū)域的非點(diǎn)源污染物排放量往往占據(jù)全流域排放總量的絕大比例，通常情況下只占流域總面積10%~20%的區(qū)域，對(duì)流域非點(diǎn)源污染負(fù)荷的貢獻(xiàn)量達(dá)到80%左右。這些污染負(fù)荷較高的區(qū)域通常被稱為非點(diǎn)源污染關(guān)鍵源區(qū)（Critical Source Areas，CSAs），也是對(duì)流域內(nèi)水環(huán)境整體狀況有決定性影響的污染敏感區(qū)域。包括對(duì)水環(huán)境造成損害的重點(diǎn)污染源（產(chǎn)生量）和主要的陸面?zhèn)鬏斖ǖ溃瑑烧叩慕Y(jié)合即稱之為關(guān)鍵源區(qū)。

    由于非點(diǎn)源污染所具有的廣域性、分散性、不確定性等特征，污染物的產(chǎn)生由流域內(nèi)的多個(gè)離散/聚合型的空間單元所構(gòu)成，且通常受到區(qū)域性的氣候、水文、地形、土壤、土地利用以及管理方式等因素的影響，具有明顯的空間異質(zhì)性，不同的空間單元內(nèi)污染物的產(chǎn)生量、傳輸形式以及對(duì)受納水體的影響差異明顯。從流域整體全面鋪開實(shí)施控制措施，需要耗費(fèi)大量的人力、財(cái)力和物力。

    針對(duì)非點(diǎn)源污染的這些特點(diǎn)，可通過對(duì)水環(huán)境污染高風(fēng)險(xiǎn)地塊及其潛在的傳輸路徑進(jìn)行精準(zhǔn)的識(shí)別和劃分。在考慮流域水環(huán)境污染物的差異性以及相似性的前提下，對(duì)流域進(jìn)行非點(diǎn)源污染控制區(qū)劃，精準(zhǔn)識(shí)別流域水環(huán)境污染的關(guān)鍵源區(qū)，將有限的資金、技術(shù)及政策紅利投向?qū)α饔蛩h(huán)境質(zhì)量改善影響最為顯著的少數(shù)區(qū)域。集中力量重點(diǎn)突破，這對(duì)于實(shí)現(xiàn)流域水環(huán)境污染物的全過程控制具有重要的指導(dǎo)意義。

    以《貴安新區(qū)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》為例，通過對(duì)流域水環(huán)境污染關(guān)鍵源區(qū)的識(shí)別，篩選影響水環(huán)境污染物傳輸?shù)年P(guān)鍵控制因子，以此為基礎(chǔ)劃定流域水環(huán)境污染控制分區(qū)。制定了3類污染控制區(qū)劃方案，分別是以近河道耕種區(qū)為主的生態(tài)農(nóng)業(yè)綜合整治區(qū)、以農(nóng)村生活污染及畜禽養(yǎng)殖區(qū)為主的污染治理區(qū)，以及以高坡度強(qiáng)降雨區(qū)為主的生態(tài)修復(fù)區(qū)。僅僅移民搬遷一項(xiàng)措施，就可節(jié)省成本投入約65%，同時(shí)實(shí)施強(qiáng)化控制措施的區(qū)域僅占原控制區(qū)域面積的41%，有效減輕了由于實(shí)施環(huán)境保護(hù)政策而帶來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政策壓力。

    第三，全過程水陸一體配置差異化控制措施，分級(jí)治理。流域水環(huán)境綜合管理的實(shí)質(zhì)是污染物的“源—過程—匯”的綜合協(xié)同管理。需要在過去單項(xiàng)技術(shù)突破的基礎(chǔ)上，從流域整體對(duì)水環(huán)境污染實(shí)行系統(tǒng)控制，加快建立“源區(qū)識(shí)別(recongnition)—源頭削減(reduce)—末端滯留(retain)—循環(huán)利用(reuse)—生態(tài)修復(fù)(restore)”的“5R”控制技術(shù)體系，構(gòu)建全類型、全過程、全流域（區(qū)域）的立體防控網(wǎng)絡(luò)。

    從污染物的遷移轉(zhuǎn)化過程來看，主要包括城市徑流傳輸、坡面水土流失、農(nóng)田徑流傳輸以及土地利用與覆蓋的攔蓄等過程。從污染物的末端削減（匯）的角度來看，主要是指污染物到達(dá)受納水體及其周邊濕地系統(tǒng)后的自凈削減過程。其中陸面管控措施主要是針對(duì)重點(diǎn)污染源和傳輸過程的管理，水體控制措施則可通過河流的生態(tài)流量調(diào)節(jié)等來實(shí)現(xiàn)水陸統(tǒng)籌的管理。其中陸面管控措施中的源頭控制主要包括農(nóng)藥化肥施用量的削減、保護(hù)性耕種措施的實(shí)施等；過程削減措施主要包括流域內(nèi)土地利用格局的調(diào)整及植被緩沖帶、人工濕地等工程型措施的建設(shè)等。

    通過對(duì)流域水環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行精細(xì)化的劃分，能夠有效避免“一刀切”的管理方法所導(dǎo)致的總成本投入大幅度增加，而實(shí)際產(chǎn)生的生態(tài)效益卻較為有限的困境。根據(jù)污染源清單及潛在風(fēng)險(xiǎn)，分區(qū)、分級(jí)配置流域水環(huán)境污染治理措施，并結(jié)合GIS技術(shù)對(duì)流域內(nèi)的水污染高風(fēng)險(xiǎn)地塊實(shí)施空間降尺度處理，最大限度地精確識(shí)別高風(fēng)險(xiǎn)地塊，確保政策措施的精準(zhǔn)落地和作用的發(fā)揮。尤其是針對(duì)可能涉及到移民搬遷問題的保護(hù)區(qū)劃定，作為一種逐步達(dá)到國家有關(guān)規(guī)定的過渡方案，因地制宜，通過將關(guān)鍵源區(qū)識(shí)別結(jié)果和確保水質(zhì)達(dá)標(biāo)的河湖岸緩沖帶劃定方案相結(jié)合，對(duì)原有飲用水水源保護(hù)區(qū)劃定方案進(jìn)行精細(xì)化區(qū)分，綜合劃定不同水污染風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，逐步分批搬遷。過渡期間，要結(jié)合污染源清單，針對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)分區(qū)內(nèi)的不同污染源提出相應(yīng)的管控措施，更能體現(xiàn)出流域水環(huán)境分區(qū)、分類、精細(xì)化管理措施的優(yōu)勢(shì)。如貴州省《貴安新區(qū)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》中就通過采用以上精細(xì)化劃分方法，對(duì)原定飲用水水源保護(hù)區(qū)劃方案進(jìn)行精細(xì)化修訂，進(jìn)而配置差異化的政策措施。與在原飲用水源保護(hù)區(qū)一、二級(jí)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)內(nèi)全面鋪開配置政策措施相比，僅移民搬遷措施一項(xiàng)，就能夠節(jié)約成本投入約31億元。

    第四，全方位分析流域社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)承載力，分時(shí)調(diào)控。為了保證年際和年內(nèi)河流水量變化對(duì)水環(huán)境容量的動(dòng)態(tài)影響，需要構(gòu)建時(shí)間上分段調(diào)控的“容量—總量—質(zhì)量”控制體系。計(jì)算河流在豐、平、枯3個(gè)不同季節(jié)/年份的生態(tài)流量，以此來調(diào)整河流的環(huán)境容量和質(zhì)量。以《貴安新區(qū)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》為例，采用氣候模式數(shù)據(jù)，用歷史時(shí)間序列數(shù)據(jù)分析氣候水文周期變化規(guī)律?？紤]未來20年變化情景，分別計(jì)算豐、平、枯不同水文年河流徑流量以及主要污染物的環(huán)境容量?；谒h(huán)境容量的上下限，分別采取不同的控制措施，如在枯水年，由于河流生態(tài)流量較小，采取陸面控制措施仍無法使河流水質(zhì)達(dá)標(biāo)，因此需要通過上游調(diào)水，增加生態(tài)流量，以保證下游水質(zhì)達(dá)標(biāo)。同時(shí)對(duì)面源污染也需要在不同水文年采取差異化的控制措施，如在豐水年，河流流量大、流速快，同時(shí)由于降水增加，土壤含水量接近飽和，地表徑流產(chǎn)流迅速，因此，需要增加地表截留措施的配置面積，以降低水土流失導(dǎo)致的面源污染風(fēng)險(xiǎn)。而在枯水年，則需要對(duì)人工濕地等需水量較大的面源污染控制措施進(jìn)行補(bǔ)水，以調(diào)節(jié)截污植物的生態(tài)功效，提高面源污染治理的效率。

    3 協(xié)調(diào)發(fā)展，以最小代價(jià)實(shí)現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量改善

    有必要對(duì)政策措施的成本—效益進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，選擇成本效益高、便于推廣，且可接受度高的政策措施進(jìn)行實(shí)施，是決定措施是否適用的關(guān)鍵步驟。

    受流域自然地理特征、生態(tài)環(huán)境承載力背景等因素的影響，水環(huán)境質(zhì)量的改善，并不會(huì)隨著污染物的減排而呈現(xiàn)線性下降的趨勢(shì)。污染物減排量增加的邊際效益存在關(guān)鍵閾值點(diǎn)，減排量達(dá)到拐點(diǎn)后，再付出巨大的經(jīng)濟(jì)代價(jià)來實(shí)施減排，所獲取的水質(zhì)改善效益極為有限。

    不同于傳統(tǒng)點(diǎn)源污染管理中政府主導(dǎo)的特點(diǎn)?？紤]到非點(diǎn)源污染的農(nóng)業(yè)屬性較強(qiáng)，流域水環(huán)境的管理需要在政府主導(dǎo)的前提下，以農(nóng)民為主體參與到流域水環(huán)境污染的治理中來。因此，政策措施的成本效益較高是其能夠被農(nóng)民采納和應(yīng)用并順利實(shí)施的關(guān)鍵因素。

    基于流域水污染關(guān)鍵源區(qū)識(shí)別的結(jié)果來配置政策措施是合理的做法，但是由于所識(shí)別的關(guān)鍵源區(qū)并非均勻、連續(xù)的分布于內(nèi)部，因此其所在位置的自然地理特征、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、水文、氣象以及空間尺度的大小等均會(huì)對(duì)政策措施效果產(chǎn)生一定的影響。不同條件下的政策措施的成本-效益分析結(jié)果的差異性也較大。如不同寬度的緩沖帶和不同深度的人工濕地對(duì)污染物的削減能力是不同的，同時(shí)其投資成本也不同。

    因此，有必要對(duì)政策措施的成本—效益進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，選擇成本效益高、便于推廣，且可接受度高的政策措施進(jìn)行實(shí)施。這是決定措施是否適用的關(guān)鍵步驟，對(duì)于實(shí)現(xiàn)政策措施在空間布局上的成本—效益優(yōu)化配置具有重要的指導(dǎo)作用。同時(shí)，對(duì)于在有限的資金和我國人多地少的現(xiàn)實(shí)條件下實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益的最大化具有重要的實(shí)踐意義。