■編者按

國(guó)務(wù)院辦公廳日前出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。出臺(tái)《意見》，就是為了讓排污權(quán)交易試點(diǎn)工作少走或不走彎路，盡快深化我國(guó)排污權(quán)有償使用與交易試點(diǎn)探索。

自2007年以來，環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合財(cái)政部先后批復(fù)同意江蘇、浙江、天津、湖北等11個(gè)省份開展了試點(diǎn)工作，廣東、遼寧等不少省市也自行開展了試點(diǎn)工作。經(jīng)過多年試點(diǎn)，已經(jīng)能夠總結(jié)出我國(guó)推進(jìn)排污權(quán)有償使用及交易制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)、主要做法以及可能面臨的問題。

在此背景下，環(huán)境保護(hù)部組織環(huán)境規(guī)劃院等技術(shù)單位開展了《意見》的編制工作。經(jīng)過多次專家討論，以及多輪征求地方環(huán)保部門意見的環(huán)節(jié)后，《意見》逐漸成熟，并由國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布。

《意見》出臺(tái)后，怎樣加快探索排污權(quán)有償使用及交易，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用？本報(bào)記者采訪了編制單位的有關(guān)專家。

◆本報(bào)記者劉秀鳳

根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳日前出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），到2017年，試點(diǎn)地區(qū)排污權(quán)有償使用和交易制度基本建立，試點(diǎn)工作基本完成。

排污權(quán)交易試點(diǎn)工作自2007年推行至今，已經(jīng)取得一定進(jìn)展，但仍有很多問題不容忽視。比如由于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)混亂，現(xiàn)有企業(yè)初始排污權(quán)核定不夠規(guī)范；由于企業(yè)“惜售”等原因，二級(jí)市場(chǎng)不活躍的問題一直沒有得到解決。

對(duì)于這些問題，《意見》的出臺(tái)能否給出解決方案？下一步，我國(guó)的排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作該怎樣進(jìn)行？

本報(bào)記者專訪了環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策部主任助理董戰(zhàn)峰博士。

要處理好哪些關(guān)系？

解決排污權(quán)有償使用和交易制度中“為什么”、“干什么”、“怎么實(shí)現(xiàn)”的問題

記者：排污權(quán)交易政策的提出，是為了解決環(huán)境資源利用中的外部性問題。多年來，我國(guó)一些地方積極進(jìn)行了試點(diǎn)工作。此次出臺(tái)《意見》，能否更好地推進(jìn)排污權(quán)交易？如何推動(dòng)？

董戰(zhàn)峰：應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，建立排污權(quán)有償使用和交易制度，是我國(guó)環(huán)境資源領(lǐng)域一項(xiàng)重大的、基礎(chǔ)性的機(jī)制創(chuàng)新和制度改革，是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。這將對(duì)更好地發(fā)揮污染物總量控制制度的作用、在全社會(huì)樹立環(huán)境資源有價(jià)的理念、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生積極影響。

《意見》總體來講是圍繞推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易“為什么”、“干什么”、“怎么實(shí)現(xiàn)”等來展開的。這是我國(guó)第一個(gè)全國(guó)性指導(dǎo)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的政策文件。

第一部分是總體要求。主要闡述推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易“為什么”，強(qiáng)調(diào)了試點(diǎn)工作的背景、重要意義、總體定位和工作目標(biāo)。

第二部分是建立排污權(quán)有償使用制度，明晰了排污權(quán)有償使用制度的具體內(nèi)容，明確排污權(quán)有償使用到底“干什么”和“怎么干”。

第三部分是加快推進(jìn)排污權(quán)交易，主要講的是建立排污權(quán)交易制度的詳細(xì)內(nèi)容，也就是我們通常講的排污權(quán)交易二級(jí)市場(chǎng)，講排污權(quán)交易到底要“干什么”和“怎么干”。

第四部分即針對(duì)排污權(quán)有償使用和交易“如何實(shí)現(xiàn)”來講的，是推進(jìn)排污權(quán)試點(diǎn)工作順利開展的保障性工作。

記者：《意見》提出，到2017年，試點(diǎn)地區(qū)排污權(quán)有償使用和交易制度基本建立，試點(diǎn)工作基本完成。在這一過程中，要完成哪些具體工作，達(dá)到什么要求？

董戰(zhàn)峰：總體要求是，各地區(qū)、各有關(guān)部門要妥善處理好政府與市場(chǎng)、制度改革創(chuàng)新與保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展、新企業(yè)與老企業(yè)、試點(diǎn)地區(qū)與非試點(diǎn)地區(qū)的關(guān)系，把握好試點(diǎn)政策出臺(tái)的時(shí)機(jī)、力度和節(jié)奏，因地制宜、循序漸進(jìn)地推進(jìn)試點(diǎn)工作。

具體而言，在機(jī)制探索方面，要建立環(huán)境成本合理負(fù)擔(dān)機(jī)制和污染減排約束機(jī)制，完善有償分配、初始定價(jià)、指標(biāo)管理等關(guān)鍵技術(shù)，形成有償使用與交易的政策框架與實(shí)施機(jī)制。

在地區(qū)環(huán)境管理方面，通過有償使用與指標(biāo)管理設(shè)置的準(zhǔn)入門檻，優(yōu)化環(huán)境資源配置，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，切實(shí)改善環(huán)境質(zhì)量。

在污染源管理體系方面，激發(fā)排污單位治理污染的積極性、主動(dòng)性，樹立環(huán)境資源有價(jià)的意識(shí)，促進(jìn)排污單位主動(dòng)減少污染物排放，加快環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新和清潔生產(chǎn)技術(shù)使用，提高污染減排效率。

初始排污權(quán)有償還是無償？

無償分配容易造成新老企業(yè)、不同排放水平企業(yè)的不公平

記者：此前在一些試點(diǎn)地區(qū)采訪時(shí)，排污權(quán)核定是地方環(huán)保部門頭痛的問題之一，各地采取的方式也不盡相同。對(duì)此，您怎么看？

董戰(zhàn)峰：核定排污權(quán)是試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)。《意見》明確，現(xiàn)有排污單位的排污權(quán)，應(yīng)根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、污染物總量控制要求、產(chǎn)業(yè)布局和污染物排放現(xiàn)狀等核定；新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目的排污權(quán)，應(yīng)根據(jù)其環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)果核定。

由于污染物總量控制制度是實(shí)施有償使用制度的基礎(chǔ)，也就表明我國(guó)排污權(quán)有償使用和交易制度是“總量控制型”交易制度而非“排污削減信用型”交易制度。這要求試點(diǎn)地區(qū)要嚴(yán)格按照國(guó)家確定的污染物減排要求，將污染物總量控制指標(biāo)分解到基層。

試點(diǎn)地區(qū)不得超過國(guó)家確定的污染物排放總量核定排污權(quán)，不得為不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的排污單位核定排污權(quán)。

根據(jù)要求，試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)于2015年底前全面完成現(xiàn)有排污單位排污權(quán)的初次核定，以后原則上每5年核定一次。

記者：《意見》明確，試點(diǎn)地區(qū)實(shí)行排污權(quán)有償取得，但國(guó)際上多是采用行政手段無償配置，我國(guó)為什么選擇了有償取得的方式？

董戰(zhàn)峰：《意見》的一大亮點(diǎn)就是首次明確了對(duì)于試點(diǎn)地區(qū)排污權(quán)的初始分配實(shí)行有償配置的原則。

對(duì)于排污權(quán)的初始分配，主要分為無償分配和有償獲得兩種方式。國(guó)際上主要采用行政手段無償配置，如美國(guó)的二氧化硫交易和歐盟碳排放交易。

但是無償分配的排污指標(biāo)很容易造成新老企業(yè)、不同排放水平企業(yè)的不公平性。而且，當(dāng)總量控制目標(biāo)不嚴(yán)格的時(shí)候，會(huì)造成排污指標(biāo)無法真正體現(xiàn)環(huán)境資源價(jià)格。

因此，《意見》明確，試點(diǎn)地區(qū)實(shí)行排污權(quán)有償使用制度，排污單位在繳納使用費(fèi)后獲得排污權(quán)，或通過交易獲得排污權(quán)。排污單位在規(guī)定期限內(nèi)對(duì)排污權(quán)擁有使用、轉(zhuǎn)讓和抵押等權(quán)利。

記者：既然企業(yè)對(duì)排污權(quán)的取得已經(jīng)付費(fèi)，為什么還要繳納排污費(fèi)？這二者有什么不同？是否存在重復(fù)征收的問題？

董戰(zhàn)峰：我們認(rèn)為，排污權(quán)是具有價(jià)值的稀缺資源，已經(jīng)成為一些行業(yè)（如燃煤發(fā)電）企業(yè)發(fā)展的“基本生產(chǎn)要素”，排污者取得排污權(quán)必須支付相應(yīng)的“酬金”或者“租金”。

比如，如果燃煤發(fā)電企業(yè)不能獲取有限的二氧化硫和氮氧化物排污權(quán)指標(biāo)，就不能新建燃煤電廠和投產(chǎn)運(yùn)行發(fā)電，也就不能獲取相應(yīng)的發(fā)電經(jīng)濟(jì)效益。而政府通過排污權(quán)有償分配，真正體現(xiàn)了環(huán)境資源的稀缺性和“受益者付費(fèi)”原則，逐漸形成環(huán)境資源價(jià)格機(jī)制。

在這種制度安排下，排污權(quán)有償使用價(jià)格就是企業(yè)在特定時(shí)間和范圍下使用排污權(quán)可能獲取最大經(jīng)濟(jì)收益的凈貼現(xiàn)值。而企業(yè)繳納的排污費(fèi)或環(huán)境稅是使用排污權(quán)指標(biāo)過程產(chǎn)生環(huán)境外部損失成本的內(nèi)部化，這與排污權(quán)有償使用價(jià)格是完全不同的。排污費(fèi)或環(huán)境稅體現(xiàn)的是“污染者付費(fèi)”原則。

因此，排污權(quán)有償使用費(fèi)和排污費(fèi)這兩種政策的目標(biāo)定位不同，也不存在重復(fù)征收的問題。

為什么價(jià)格差異大？

對(duì)新老污染源區(qū)別對(duì)待，試點(diǎn)地區(qū)可參照有償使用的排污權(quán)定額出讓標(biāo)準(zhǔn)確定交易指導(dǎo)價(jià)格

記者：有償分配如何進(jìn)行？對(duì)新老污染源采取的方式有何不同？

董戰(zhàn)峰：目前，有償分配的模式主要包括兩種：政府定價(jià)和拍賣。在排污權(quán)有償使用和交易制度實(shí)踐中，由于企業(yè)對(duì)于排污權(quán)市場(chǎng)價(jià)值普遍缺乏認(rèn)識(shí)，政府部門普遍采用政府定價(jià)的方式進(jìn)行排污權(quán)有償分配。

有償取得的排污權(quán)通過排污權(quán)交易市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)排污者之間排污權(quán)的再分配，最終形成排污權(quán)有償分配的一級(jí)市場(chǎng)和排污權(quán)交易的二級(jí)市場(chǎng)。

根據(jù)《意見》規(guī)定，對(duì)現(xiàn)有排污單位和新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目實(shí)施略有區(qū)別的對(duì)待，即所謂的“新老源隔斷”。

對(duì)現(xiàn)有排污單位，要考慮其承受能力、當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量改善要求，逐步實(shí)行排污權(quán)有償取得。新建項(xiàng)目排污權(quán)和改建、擴(kuò)建項(xiàng)目新增排污權(quán)，原則上要以有償方式取得。我們認(rèn)為，這更有利于排污權(quán)有償使用制度的推行。在排污權(quán)出讓方面，“老源”主要以定額出讓為主，而“新源”主要以拍賣為主。

記者：在市場(chǎng)交易中，價(jià)格是非常關(guān)鍵的因素。但據(jù)了解，目前的各地試點(diǎn)中，價(jià)格差異很大，為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況？

董戰(zhàn)峰：的確，目前各地的排污指標(biāo)初始有償使用價(jià)格差異極大，以化學(xué)需氧量為例，每年每噸價(jià)格在2000元至兩萬元不等，一次繳費(fèi)的期限為1年~20年不等，難以統(tǒng)一操作和評(píng)估。

因此，《意見》要求，試點(diǎn)地區(qū)要配合國(guó)家國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃與總量控制政策，以5年計(jì)劃的起始時(shí)間為周期進(jìn)行排污指標(biāo)的核定管理。

《意見》同時(shí)提出，在交易市場(chǎng)中，各試點(diǎn)地區(qū)可參照有償使用的排污權(quán)定額出讓標(biāo)準(zhǔn)確定交易指導(dǎo)價(jià)格。但為體現(xiàn)市場(chǎng)規(guī)則，本著自愿、公平、有利于環(huán)境質(zhì)量改善和優(yōu)化環(huán)境資源配置的原則，最終的交易價(jià)格由交易雙方自行確定。

為何要?jiǎng)澏ń灰追秶?/p>

控制交易范圍不是限制交易，而是明確不宜交易的類型，激活交易市場(chǎng)還需努力

記者：《意見》規(guī)定，火電企業(yè)原則上不得與其他行業(yè)企業(yè)進(jìn)行涉及大氣污染物的排污權(quán)交易，有媒體將其解讀為“火電排污權(quán)交易遭禁”，是否真的如此？為什么會(huì)有這樣的規(guī)定？

董戰(zhàn)峰：這主要考慮到火電行業(yè)排放的大氣污染物通過遠(yuǎn)距離輸送和大氣化學(xué)反應(yīng)等，會(huì)導(dǎo)致酸雨和區(qū)域性PM2.5污染等大氣污染問題，而低矮面源影響的主要是局地環(huán)境空氣質(zhì)量。

鑒于高架源與低架源對(duì)環(huán)境影響機(jī)理、方式的顯著差異，《意見》提出火電等高架源原則上不能與低架源進(jìn)行大氣污染物排污權(quán)交易。

控制交易范圍不是限制交易，而是從污染遷移的特征、不同污染源污染物排放差異與環(huán)境質(zhì)量改善的角度出發(fā)，明確不宜交易的類型。

記者：不開展水污染物的跨流域交易是否也出于同樣的考慮？

董戰(zhàn)峰：從河流污染擴(kuò)散特征及流域環(huán)境質(zhì)量改善角度考慮，不開展水污染物的跨流域交易。在同一流域內(nèi)進(jìn)行交易的原則是水質(zhì)與水體功能不退化，有條件的區(qū)域在上下游開展交易時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮由于對(duì)控制斷面或敏感水體影響的大小而產(chǎn)生的交易比率問題。

考慮各試點(diǎn)省份的政策設(shè)計(jì)、規(guī)則制定均有差異，原則上暫不開展跨試點(diǎn)省份的排污權(quán)交易。

對(duì)于環(huán)境質(zhì)量未達(dá)到要求的地區(qū)，鼓勵(lì)通過污染治理出讓排污權(quán)，而不得購買排污權(quán)增加本地區(qū)污染物總量。同樣，考慮到農(nóng)業(yè)污染源與工業(yè)污染源的排放形式、排放方式和處理難易程度上有較大差別，要求工業(yè)污染源不得與農(nóng)業(yè)污染源進(jìn)行排污權(quán)交易，提倡工業(yè)污染源自行開展污染治理，出讓排污權(quán)。

記者：在我國(guó)已經(jīng)開展試點(diǎn)的地區(qū)，交易活動(dòng)多集中在一級(jí)分配市場(chǎng)，二級(jí)市場(chǎng)為數(shù)不多的案例也有不少政府部門“拉郎配”的因素，如何改變這一局面？

董戰(zhàn)峰：稀缺的減排潛力、嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入制度、不確定的排污單位生產(chǎn)計(jì)劃以及政策預(yù)期不明朗，是造成排污單位“惜售”的主要原因，這也嚴(yán)重制約了二級(jí)交易市場(chǎng)的發(fā)展。

排污權(quán)交易制度是排污權(quán)制度的核心。為激活交易市場(chǎng)，試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)積極配合國(guó)務(wù)院有關(guān)部門，研究制定鼓勵(lì)排污權(quán)交易的財(cái)稅等扶持政策。應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注各地在試點(diǎn)過程中出現(xiàn)的具有借鑒意義的特色政策，如“刷卡排污”、“排污權(quán)抵押貸款”、“排污權(quán)租賃”、“排污指標(biāo)總量預(yù)算體系”、“排水量交易”等，執(zhí)行情況好的政策可在全國(guó)試點(diǎn)地區(qū)宣傳推廣。

對(duì)于能夠促使工業(yè)企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能、提高污染治理技術(shù)水平的有益政策，各地金融、信貸、工商等部門應(yīng)當(dāng)出臺(tái)配套政策予以支持。地方政府可以建立排污權(quán)儲(chǔ)備制度，回購排污單位富余的排污權(quán)，盤活排污權(quán)交易市場(chǎng)。

為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和結(jié)構(gòu)調(diào)整，儲(chǔ)備的排污權(quán)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、重大科技示范等項(xiàng)目建設(shè)，形成一定的示范作用。

同時(shí)，還要研究排污權(quán)的短期租賃與抵押貸款等金融產(chǎn)品，使排污單位獲得的排污權(quán)發(fā)揮資產(chǎn)的金融功能。

典型案例

1987年，上海閔行區(qū)上鋼十廠與塘灣電鍍廠簽署排污權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，每年補(bǔ)償給電鍍廠4萬元的經(jīng)濟(jì)損失；上海永新彩色顯像管有限公司與上海宏文造紙廠進(jìn)行排污權(quán)交易，前者從宏文造紙廠購買每天395公斤COD的排污權(quán)。

2002年，太倉環(huán)保發(fā)電有限公司向南京下關(guān)電廠購買了2003年~2005年每年1700噸二氧化硫排污權(quán)。

2003年，在河南省環(huán)保局協(xié)調(diào)下，河南省三門峽市義馬煤氣公司每年向中原黃金冶煉廠購買900噸二氧化硫排放指標(biāo)。

2003年，國(guó)電常州發(fā)電有限公司以每年300萬元的價(jià)格向諫壁發(fā)電廠購買了2006年~2010年每年2000噸二氧化硫排污權(quán)。

2009年12月，山西的3家電力企業(yè)與國(guó)網(wǎng)能源開發(fā)有限公司簽訂了二氧化硫排污權(quán)交易合同，售價(jià)為6315元/噸，交易量為1.4萬噸，交易金額近9000萬元。

2010年6月，陜西省首次二氧化硫排污權(quán)拍賣，12家企業(yè)參與競(jìng)拍，初始配額拍賣的基價(jià)為2500元/噸，最高成交價(jià)為4200元/噸，總成交金額944.9萬元。