當前我國環境問題引起廣泛關注，“藍天難常見，清水難覓尋，土蔬偶超‘重’，”民間的這句調侃雖言重了，但形容部分地區還是比較貼切。應該說，國家近年來對環境保護工作可謂高度重視，出臺的環境管理制度和政策越來越多、越來越嚴，但是，當前不少地方的環境質量狀況不容樂觀，面臨的環境形勢依然十分嚴峻。

究其原因，客觀上，中國要用短短幾十年里走發達國家幾百年才完成的工業化、城鎮化過程，與之相伴的是，發達國家一兩百年間逐步出現的環境問題在我國集中顯現。主觀上，過去幾十年來以GDP為導向的粗放式發展，給環境帶來了巨大的壓力。為此，作為國家環境政策重要組成部分的環境管理制度與政策，有沒有不適應當前環境形勢的地方呢？這值得我們認真反思。

我國的環境管理制度既有排污收費、環境影響評價和“三同時”這老三項制度，也有環境綜合整治與定量考核（簡稱“城考”）、污染集中控制、排污申報與許可、限期治理、環境保護目標責任制等新五項制度。近10年來，又相繼出臺了總量控制制度以及排污交易制度、生態補償制度、信息公開制度、污染賠償制度等。隨著經濟社會的發展，環境管理與政策不斷變化，環境管理制度更加全面、綜合、多樣，為推動環保重點工作開展發揮了積極的作用。

但是，一些基層環保部門反映，當前一些環境管理制度越來越復雜，且各自為政不成體系，致使基層環保部門難以操作，難以系統、有效地實施管理。筆者在省級環保部門工作多年，長期關注國家和省、市、縣的一線環保工作。在實際工作中，有如下感受：環境影響評價制度未盡如人意，其指導作用受到削弱；總量控制制度自成體系，“一家獨大”；行政考核手段繁多，效果不夠理想。盡管人員編制和裝備在不斷增加，但環保人近年來在工作中不堪重負，甚至無所適從。

當前，我們有必要認真思考，緊緊圍繞保護和改善環境質量這一中心，強化污染源監管這一重點工作，控制各類污染物的排放總量，以質量來決定總量，以總量來決定區域發展的方向和規模。為此，提出如下建議。

首先，簡化環評審批，強化排污許可。隨著行政審批制度的改革深化，寬進嚴管已經成為我們工作的重點轉向，而建設項目的環境影響評價審批也要隨之改革，要區別對待，區分區域開發和單個建設項目的環評深度。對區域開發，重點應評價區域的環境容量或環境承載力，明確區域開發的產業選擇及控制要求；對單個建設項目環評應簡化，及時調整建設項目分類管理目錄及其環評等級，將評價重點放在分析建設項目產生的各類污染物的種類、數量（排放量）及環境的可承受度上。應以環境質量為評判標準，為企業的排污許可證發放奠定基礎。

目前，排污許可證的發放中存在諸多問題。從一些地方發放的排污許可證來看，既沒有明確許可的污染物種類，也沒有明確許可污染物的總量，有些地方發放的排污許可證上籠統寫的是“允許排放廢水或廢氣”。為此，我們必須規范并強化排污許可證的管理。

新修訂的《中華人民共和國環境保護法》第45條明確規定，實行排污許可管理的企業事業單位和其他生產經營者應當按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物。這里明確了許可證的基本規范，一是許可的污染物種類，許可種類之外的污染物是不得排放的；二是許可的污染物數量，即排污總量，要結合環評審批和生產實際（對分期建設的工程項目）確定排污許可量，而不應局限于總量控制的4項指標。尤其要強化對重金屬以及揮發性有機污染物等特征污染物的總量控制。

而環評報告是一個項目建設后對環境的影響所做的預測，其污染物排放應該是這一項目的環境準入要求。因此，項目排放的污染物總量控制要求，應與環評報告中提出的排放總量相一致。應根據環評報告的污染物排放總量進行全程控制。排污許可證明確的污染物排放許可量也應該是環評報告里的污染物排放量，從而使各項工作有機統一，也為排污權交易奠定堅實基礎。同時，可使基層環保部門免除因企業偷排許可證范圍之外的污染物而遭受監管失職的法律責任追究。

其次，改革總量控制制度，強化環境統計。

總量控制不失為一項行之有效的管理制度，它是濃度（標準）控制的補充，是建立在環境質量控制目標要求基礎上的趨向目標總量。但是，過于強化總量減排以及復雜的減排核算體系，可能致使環境管理失衡。一方面，一些基層環保人員素質本身較低，對減排核算體系難弄懂，也難以操作；另一方面，減排是核心工作，致使環境執法、排污收費、排污許可以及排污權交易、環境監測等工作都要圍繞減排的4項指標來開展，由此弱化了環境統計等工作，對污染源缺乏系統、有效的管理。

這與黨的十八屆三中全會提出的“建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度”的要求不相適應。對此，必須進行改革，建立和理順總量、環境統計、排污收費、排污許可以及排污權交易這一系統工程，建立在排污許可證基礎上的總量控制制度，從而確保總量更好地落地，落實到每一個排污點上，以切實落實好黨的十八屆三中全會提出的“完善污染物排放許可制，實行企事業單位污染物排放總量控制制度”。并且，要對當前的環境統計進行改革，改革現有企業填報、電腦綜合的統計形式，既要強化企業行業特點的分類統計報表，還要強化環境統計報表的審核工作，借鑒總量減排核算的方式來抽樣審核企業的環境統計報表，逐步核定各行業的實際排污狀況，并與地區國民經濟和社會發展的統計結果相互校驗，以糾正“宏觀算增量、微觀算減量”的減排核算方法，重塑環境統計的法律地位，使污染減排與環境統計有機統一。

第三，整合行政考核，強化法律責任。當前，應結合新形勢、新要求，對各種環保考核進行整合。

環保部門的工作重點是對污染源進行監管，要摸清底數，防范風險。多頭化的環保考核方式存在，一定程度上說明部門的管理職責尚不清，法律責任不清晰、不規范。如對企業未批先建，法律沒有賦予環保部門強有力的執法支持。這導致超標排污或超總量排污企業眾多，一些地區的環保部門不敢作為，也難以作為。值得慶幸的是，2013年6月18日，《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》出臺，有力地震懾了違法排污企業，也進一步強化了環保部門的監管責任。這比行政考核要簡便和強悍得多。新修訂的環境保護法，為環境執法提供了利器，應成為各地開展環保工作和環境管理的重要抓手。

黨的十八屆三中全會強調改革生態環境保護管理體制，中央全面深化改革領導小組下設了經濟體制和生態文明體制改革專項小組。期待在黨中央的堅強領導下，在進一步深化改革的新形勢下，國家環境保護部門能在充分調研基層環保工作實際的基礎上，進行宏觀研究和頂層設計，不斷完善相關環境管理制度，帶領全國環保系統迎難而上，攻堅克難，早日實現藍天碧水綠地的美好愿景。