新修訂的《環境保護法》將于明年1月1日正式實施。新法賦予環保部門更多權力，也帶來更多責任。面對新法，必須理清思路、調整思維，才能更好地適應新形勢、新局面。基層環保部門應該怎樣做好調整，積極應對新法帶來的挑戰？對于新法的實施，基層環保工作人員還有哪些期待和訴求？在全國環保局長論壇上，本報記者劉蔚就這一話題與嘉賓進行了對話。

該怎樣調整和轉變？

建設項目環評工作如何轉變？

■對備案項目環評嚴格把關，根據項目類型調整門檻

中國環境報：新修訂的《環境保護法》規定，沒有環評報告的建設項目不允許開工，如果發現開工，必須停止建設，甚至要責令恢復原狀。但在實際工作中，我們經常發現，有的項目是地方政府投入大量人力、物力才引進的，如果不能盡快開工，很可能花落他家。在調研中發現，有的地方采取了一些變通的方式。例如，建立環境準入門檻，只要達到環保部門制定的環境標準和要求，并且保證在3個月內提供環評報告，就可以先行開工建設。按照新法的要求，這種行為算不算違法？你們有沒有類似的經歷？如何解決這樣的問題？面對新法的要求，基層環保部門要做哪些轉變？

李剛：進一步對政策和規劃環評提出更為明確的要求，是新法的重要突破之一。目前，我國的政策環評將起步，規劃環評主要是政府部門在做，更易規范和操作。

我主要談談項目環評。目前，我國項目審批實行核準制和備案制。核準制項目立項前因受環評、規劃、土地等審批前置，環評方面不易出現問題。因為只有完成了環評審批才能立項核準、發放貸款等。對于備案制的上規模項目，各方面嚴格把關，出現的環境問題就會少些。

問題在于小型項目，工商等部門已對其實行申報不再審批，一旦既成事實，環保把關很難。而這些小型項目和第三產業項目在環評方面存在的問題，往往不是污染、超標排放等問題，而是原則性問題，如選址不當、安全距離不夠等。讓其按照新法要求停止生產甚至恢復原狀，非常困難。

因此，在新法開始實施之際，我們要在備案項目的環評方面多做文章，多想想如果出現問題如何解決。

馬榮鎖：環保部門的職責是改善環境質量、確保環境安全、服務經濟發展。服務經濟發展是我們應盡的職責，我們要敢于說不、善于說行。對于高污染、高耗能的項目，就要說不；對于低污染、高產值的項目，就要想辦法開辟綠色通道，推進項目進度。

一方面，要在決策上多參與，爭取話語權。前段時間，聊城市要上一些能源項目，我堅決反對并陳述了理由，最后這些項目沒有上馬。因此，話語權非常重要。另一方面，在執行過程中，土地、工商、電力等部門的配合非常重要。環保部門不掌握生產要素，很多項目未批先建很長時間后，環保部門才知道。因此，環保工作需要多方配合。

此外，環保部門也可以根據項目類型調整門檻。例如，好的項目可以采取預審批、承諾等方式，讓其提前開工建設，降低門檻。對于高污染、高耗能項目，原本應由市級審批的項目，提高門檻，向上由省級審批，加大審批難度。

鄧民生：目前，環境執法的范圍需要進一步斟酌。要認真考慮環境執法隊伍的實際情況和監管對象的變化，調整執法范圍。例如，對城市第三產業的環境執法問題，涉及多部門，一味要求由環保部門承擔，環保部門的壓力就太大了。

目前，城市中污染不太嚴重、發展中又特別需要的產業，如餐飲、診療等第三產業的監管難度很大。減政放權改革后，各地普遍采取先照后證的做法，即企業先獲得營業執照，再進行環評審批。環評不再是獲得經營執照的前置條件。而小企業經營者對法律法規的認識程度普遍不足，拿到營業許可證后就開工建設，并未考慮選址、與周圍環境的相符性等問題。如果辦理環評手續時，環保部門發現這些企業對周邊環境影響較大、老百姓意見特別強烈，要求其停止生產甚至恢復原狀，矛頭就集中在環保部門了，環保部門壓力非常大。

事實上，環保部門也沒有責令其停止生產甚至恢復原狀的執法能力。環保部門在對第三產業執法時，面對的執法對象各式各樣，嚴格執法的情況下，強硬地要求他們恢復原狀，環保部門工作人員的人身安全恐怕都很難保障。因此，環境執法的范圍要進一步斟酌。

如何通過自身的完善和建設規避責任？

■要明確環保工作職責，出臺盡職免責細則

中國環境報：新修訂的《環境保護法》問責更加嚴厲，有9項行為將會被問責。基層環保部門如何應對？今年發生的蘭州飲用水苯超標事件中，包括一名副市長在內的十人都受到了處分，而其中只涉及環保部門1人，因為苯超標事件是自來水生產供應過程中發生的，而環保部門只負責水源地保護。這一事件發生后，甘肅省環保廳牽頭起草了一份關于加強全省飲用水安全的通知，明確了各部門在保障飲用水安全過程中的職責。因此，在新法背景下，環保部門必須通過自身的完善和建設規避責任。對此，您怎么看？

馬榮鎖：我是環保新兵，到環保局才3年多，有一個深刻體會，即環保工作是高尚的職業、艱苦的工作。改善環境質量能夠獲得更多群眾的支持。但要想做好環保工作確實非常困難。原因在于有限的權力、無限的責任。最近一年來，我的工作越來越忙。3年前，我剛到環保局時，主要任務是治水，現在除了治水還要治氣。治氣的難度比治水更大，涉及的部門也更多，追責的壓力也更大。

經過一年努力，聊城的空氣質量有了明顯改善，但是明年繼續改善的難度更大。為此，聊城市開始編定《大氣污染深度治理計劃》，進一步理清責任。深度治理分為3個方面，治煤、治揚塵、治汽車尾氣。在治煤方面，我們提出“雙控三達標”，即控煤量、控煤質和脫硫、脫硝、除塵3項都達標。每一項都有一個牽頭單位，誰來干、怎么干、什么時間干，都由牽頭部門負責，例如控煤量由發改委負責、控煤質由經貿委負責、“三達標”由環保局負責。再比如，揚塵控制方面，我們提出“一保一增四規范”，一保就是城市保潔，主要由市政公用事業局負責。一增就是增加綠化面積，主要由林業局負責。“四規范”就是對拆遷及建設工地環保文明施工進行規范，對混凝土攪拌站防塵設施及技術工藝進行規范，由住建委牽頭、公路局配合；對物料堆場的貯存和運輸進行規范由環保局牽頭、經信委、住建委配合；對渣土運輸車進行規范，確保密閉運輸，由公安局牽頭、行政執法局配合。

分清職能、明確責任非常重要。環保部門是監管部門，應負監管責任，具體事情需要各部門分頭落實，具體執行部門應負主體責任，這也是大氣污染防治法規所規定的。

李剛：按照目前的情況，如果全部按照新法的要求執行，環保部門的力量要大大加強，否則就會有大量人員被追責。

這9個具體責任還需要進一步細化明確。對于法律法規規定的其他責任，涉及面過寬，掌握不好會成為有限權力、無限責任。雖然在新法中有一些盡職免責條款，但還有很多法律、文件沒有規定如何盡職免責。在司法實踐中，往往是有罪推論。一出現問題先看哪個部門工作沒有到位，只要有領導批示或媒體曝光就必須要人承擔責任，必須處理到人。環保工作涉及面很寬，很難不被追責。因此，制定責任清單非常有必要。

有個值得深思的現象：公安部門和環保部門同屬于查處違法行為的部門，但面對處理違法行為后的表現截然不同。公安部門一抓到罪犯就開表彰會，表彰先進。而環保部門一發現偷排，就如同做賊，生怕被追責。這就體現了責任認定方面的差異。如果任何污染都要對環保部門追責，長期下去，必然會對這項工作，這支隊伍造成不利的影響。

此外，新法中規定的“環保部門要承擔法律法規規定其他的責任”太過寬泛，必須進一步細化。

同時，建議環保部門與檢察院、紀檢部門達成一致，就哪些行為會被問責、如何做能盡職免責等問題出臺規范或文件。這對地方工作也有指導意義。確屬失職應當擔責，但不能讓已盡職的人受到不公正的懲罰。

鄧民生：新修訂的《環境保護法》是史上最嚴的環保法，對企業和環保部門都非常嚴格。基層環保部門感到壓力很大。在一些地方，甚至有一些同志申請調離環保崗位。

首先要明確環保工作職責。嚴格要求環保部門，使其嚴格執法、規范執法是未來的發展趨勢。面對嚴厲問責，上級主管部門要做好研究工作，進一步明確基層環保部門責任。特別應該明確環保部門應當做什么、做到什么程度，如果滿足了上級工作要求，就應該免責。

其次，監察能力建設亟須加強。當前，監察能力、監察隊伍遠遠無法適應當前環境監管需要的現象普遍存在。目前，環保監察隊伍普遍是上世紀90年代的水平，但需要監管的企業數量、監管范圍卻大大增加。沒有足夠的人力、物力，就不可能完整、充分地做好監察工作，必然會有漏洞，有疏忽。

第三，要綜合考慮監察責任。監察責任是技術活，每個監察人員的關注點不盡相同，提出的要求也不一樣。很多時候，不是監察人員不愿做，而是能力有限，問責時確實需要考慮監察人員本身的能力問題。

還有哪些期望和訴求？

新法實施能夠倒逼數據監測真實性嗎？

■能夠對地方政府起到約束作用，但不能過于樂觀

中國環境報：新法規定，指使篡改、偽造監測數據的，地方政府和環境保護部門都要被問責。之前，有地方政府及環保部門為追求政績和保護地方形象，默許、縱容、指使企業或有關部門篡改、偽造監測數據，變不達標為達標。那么，新法的這條規定，能否以追責的方式制約地方政府干預，從而倒逼數據的真實性？

胡正武：毋庸置疑，這一規定能夠促進地方政府自我約束。地方政府在要求環保部門時肯定會有所顧忌，篡改數據的現象肯定會有所減少。

但在實際操作上，不能過于樂觀。比如，地方政府領導并不會直接要求修改數據，而為了完成任務，要求環保部門修改數據時，只會讓環保監測機構不斷地進行監測，直到測出的數據滿意為止。從這種方式看，地方政府并沒有指使環保部門篡改數據，只是要求環保部門“科學”監測。因此，認為新法實施能夠杜絕數據造假問題，有些盲目樂觀。

要想數據真實，最重要的方式是公開。把監測數據公開，引入社會組織同步監測。重要的監測點，社會組織也去監測，兩者數字公開，數據對不上，再測，這才是真實的數據。

羅屹：新法有很多創新之處，為基層環境監察工作創造了很多有利條件。首先，理念新。新法將生態文明建設、環境區域總體規劃、生態紅線等都納入其中，這為在宏觀方面把好準入關、做好減法，提供了依據。

其次，執法手段更為豐富，執法更為有力。例如，以前沒有查封權力，一些電鍍企業未批先建，我們處罰后，通知電力部門配合停電的過程中，電鍍企業可能再次生產，環境監察人員就會因瀆職被追責。新法賦予了環保部門查封權，化解了環保部門的瀆職風險。

第三，責任明確。新法已經明確了政府責任，只是現在對政府的問責力度不夠。新法實施后，在對政府問責方面需要進一步加大力度。新法落實是漸進過程，各種問題會逐步解決。

楊清林：只要新法實施，一定會倒逼政府不再修改數據。首先，新法已經明確規定，篡改偽造數據或指使他人偽造數據是違法行為，必須追究行政責任，領導干部也怕承擔風險。

其次，新法的頒布和實施已經對基層產生了威懾作用，很多地方正在對以前的數據復審，力爭在新法實施前，將失真數據更正過來。

第三，不可否認，新法實施后，一些地方為了完成考核任務或體現政績，仍會千方百計修改數據。要嚴格落實新法的規定，一旦發現篡改數據問題，必須嚴厲懲處，以儆效尤，杜絕類似事件發生。

劉學振：環保部門在地方政府的領導下開展工作，新法的要求越嚴格、越具體，對環保部門執法越有力，對新法的落實越有利。

對環境監察機構執法環境有哪些期待？

■監察機構人員編制問題亟待解決

中國環境報：新法規定，環境監察機構有權對排污企業進行現場檢查。新法賦予環境監察機構執法權，這也是新法在體制上的最大突破。面對這一突破，基層環保部門有什么哪些期待？我們在基層調研時了解到，很多基層執行部門面臨人員編制問題。經濟社會發展迅猛，環保事業和工作領域擴大數倍，但人員編制還是在十幾年前的水平。對此，大家是否有切身體會？

胡正武：這條規定給基層環保部門很大鼓舞。一直以來，環境監察隊伍都面臨諸多問題：一是力量不夠，二是執法主體不明確，三是后勤裝備不足。環保部門在非常困難的情況下走過了30年，如果認為環保工作不盡如人意，也與執法隊伍存在的困難關系密切。

新法明確了環境監察機構的執法主體地位，但委托的形式并未明確，未來要進一步明確環境監察機構的執法主體地位。同時，監察部門執法的保障措施也要跟上。以著裝為例，現在浙江一些地方的環境監察人員已經統一著裝，但經費不能納入財政預算。新法實施后，環境監察人員要統一著裝，并將這項費用納入財政預算。

當前基層尤其是鄉鎮中隊，五六人管幾千家企業，管理難度極大。因此，必須加大人員和車輛等裝備的配備。面對目前嚴峻的環境形勢，需要大量的基層執法人員在一線執法，打擊違法犯罪。如不增加監察人員，就無法適應形勢，無法滿足人民對環境質量改善的要求。

羅屹：以沈陽市經開分局管轄的區域為例，本區共有448平方公里，2000多家企業，環境監察人員19名。即使忽略排污較少的企業，需要管理的企業仍有五六百家。由于監察能力、人員、技術手段有限，不可能全面覆蓋，不留死角。新法實施后，問責力度加大，環境監察人員思想負擔很重。

目前，沈陽市環保局為了做好環境監管，滿足新形勢下的環保要求，使環境監察人員放下思想包袱，盡職盡責完成區域環境監管工作，已出臺環境監察年度工作計劃，其中包括監察工作主要內容、監管對象分級管理等。

關于人員編制少、環境監管任務重的問題，我們通過部門間的聯合執法，深深感到環境監管向下延伸不足。比如，工商局有工商所，安監局有鄉鎮街道安監所，公安有派出所等。

總之，如果要以現有的人力資源，滿足新形勢下的環保要求，就應該參照相關職能部門的做法，建立健全監管網絡。實現人力資源合理配置是解決環境監管向下延伸的最有效途徑。

楊清林：關于這一問題，我代表基層提幾點建議。

一是從國家層面把環境監察機構納入執法單位。我國公布的第一批執法部門中沒有環保監察部門。這就會給環保部門在執法用車方面造成很多困難。例如，在一些地方執法用車已被紀委收回拍賣。新法首次明確了環境監察部門的法律責任，同時，也對環保部門提出了更高的要求，環境監察任務將更加繁重。因此，建議從國家層面將環境監察機構納入執法單位，執法服裝統一、車輛顏色標識統一、執法證件統一、執法標準統一，這才能為環境執法提供基礎保障。

二是增加環境監察機構人員。目前的監察機構人員無法適應當前的執法需要。例如，河南部分縣環境監察大隊的編制普遍為3~5人，無法滿足監管需要。建議將人員費用納入財政，參照公務員管理，為監察人員執法創造良好環境。

三是探索形成環境監察人員盡職免責規定。雖然經濟社會與環境保護要和諧發展的認識已經深入人心，但現在仍有一些政府過分重視GDP，出臺一些阻礙環境保護的土政策，如寧靜日等，阻礙環境監察機構正常執法。這就成為對環保部門追責的潛在風險，一旦出現問題，環境監察人員會成為替罪羊。

四是在鄉鎮一級設立環保所或者環境監察機構。當前農村環境污染嚴重，農藥化肥、畜禽養殖、生活垃圾等問題突出，很多低端產業向農村轉移，由于沒有農村環境監察機構，農村環境污染問題加重。

劉學振：針對這個問題，我想提兩點意見：

一是要明確環境監察執法人員的公務員身份問題；二是從國家層面以文件形式要求地方各級政府解決環保部門基層執法人員不足問題。目前，桂林市級環境執法部門共有編制28個，已經全部到位。但縣環保局的執法人員編制太少，全市12個縣，5個城區，大多數縣環保局執法人員只有兩三個編制。有1個縣環保局甚至連1個執法編制都沒有，5個城區沒有成立監察大隊，無執法能力。這給環境執法帶來了很大的困難。

關于編制問題，國家在標準化建設方面有明確規定，西部地區縣級部門要達到20人，但地方政府普遍落實不到位。發生了大型污染事件后，地方政府緊急給環保部門增加編制的現象仍時有發生。因此，必須督促地方政府盡快落實解決標準化建設問題。

賈見勇：新法出臺是好事，提供了一個契機。如何創造更好的環境做好環保工作，我想提幾點期盼。

一是環保觀更為客觀，減輕社會對環保的誤解。不能犧牲環境為代價換取發展，這是個共識。但這其中也有不實之處。古人鉆木取火才有了文明，取火的過程是以環境為代價。蔡倫發明造紙，使文化大融合大發展，但這也離不開環境的貢獻。中國作為世界第二大經濟體快速向前發展，不可避免會付出環境代價。這就要把握好經濟發展與環境保護的度。要慢慢滲透這種理念，為環保工作營造一種寬松的氛圍，這樣更有利于環保部門開展工作。

二是工作要有所為，有所不為。很多工作雖然涉及環保，但要敢于說不。比如秸稈禁燒，從頭到尾都是農業部門在抓，唯有秸稈是環保部門的事。雖然看起來加大了環保部門的職權，但如果做不好，就是環保部門的責任。環保也應當實行屬地管理，誰的工作誰管好，誰的孩子誰抱走，一直到沒有污染為止。

三是要有差異。當前的有些環境標準過高，很難達到。基層環保部門常年奮戰在一線治氣、治水，但仍不達標，就會產生挫敗感。保定市有條河，幾十年前斷流，主要用于收集沿線的污水，長期達標排放，超標流淌。要想斷面達標，必須投入大量經費，向河中注入清水。如果我們制定了一系列的標準永遠落實不了，只能消弭基層的戰斗力和信心，給基層環保部門找了一個問責的把柄。

四是隊伍建設。最根本的一點是理清身份。例如，目前很多縣級環保部門的工作經費幾乎全部源于執法。試問，如果在與污染的斗爭中，環保戰士在為一碗飯與敵人眉來眼去，能打勝仗嗎？環保部門是執法部門，能不能按照公務員標準管理？現在很多地方反復找領導，解決兩三個編制，已經算是地方對環保工作極為重視了。因此，明確身份至關重要。