所謂土地跨省交易，是指耕地少的省份需要建設(shè)用地，可以從耕地多的省里購(gòu)買指標(biāo)，進(jìn)行跨省域調(diào)劑，實(shí)現(xiàn)全國(guó)一盤棋。2017年12月，四川啟動(dòng)了全國(guó)首例跨省域土地流轉(zhuǎn)，四川的樂山市馬邊縣向浙江省紹興市越城區(qū)簽約流轉(zhuǎn)節(jié)余指標(biāo)7000畝，協(xié)議總金額50多億元。

　　2018年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》等指導(dǎo)性文件，通過改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理辦法，建立新增耕地指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制等措施。

　　2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》強(qiáng)調(diào)，改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理辦法，建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制，將所得收益通過支出預(yù)算全部用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

　　一位土地政策研究專家告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，按照指導(dǎo)文件，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)必須由國(guó)家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑使用。其中，自然資源部會(huì)同財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部等相關(guān)部門確定調(diào)劑規(guī)模、激勵(lì)措施和監(jiān)管要求。財(cái)政部會(huì)同自然資源部等相關(guān)部門制定資金使用管理辦法，統(tǒng)一資金收取和支出。

　　自然資源部土地資源保護(hù)監(jiān)督工作小組相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，通過國(guó)家統(tǒng)籌土地指標(biāo)的跨省域流轉(zhuǎn)，既有利于妥善解決保護(hù)與保障的用地矛盾，也有利于發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和資源豐富地區(qū)資金源互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，助推脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興。

　　自然資源部數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)耕地后備資源主要集中在中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其中新疆、黑龍江、河南、云南、甘肅等5個(gè)省份后備資源面積占到全國(guó)近一半，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的東部11個(gè)省份之和約為全國(guó)六分之一。經(jīng)過多年持續(xù)開發(fā)利用，經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的地區(qū)后備資源稀缺甚至枯竭，在省域內(nèi)實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡越來越難，成本也越來越高。這種現(xiàn)狀也使耕地占補(bǔ)平衡跨省統(tǒng)籌成為一種趨勢(shì)。

　　在這種趨勢(shì)下，西部、東北等欠發(fā)達(dá)省份與東部、東南沿海通過土地指標(biāo)的跨省域流轉(zhuǎn)形成一種“幫扶模式”。經(jīng)過國(guó)家統(tǒng)籌調(diào)劑后，人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地水平較低、規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模確有不足的省份，可以使用跨省域調(diào)劑節(jié)余指標(biāo)少量增加規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模，并在新一輪土地利用總體規(guī)劃編制時(shí)予以調(diào)整。增加的規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模原則上不得用于特大城市和超大城市的中心城區(qū)。

　　另一方面，輸出用地指標(biāo)的省份所得資金收益，除一部分給承擔(dān)補(bǔ)充耕地任務(wù)的省份優(yōu)先用于補(bǔ)充耕地外，其余全部用于脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興。

　　例如，2018年11月底，廣西印發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑實(shí)施細(xì)則，并明確馬山縣等20個(gè)深度貧困縣（市）為實(shí)施范圍。調(diào)劑資金全部用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，優(yōu)先和重點(diǎn)保障產(chǎn)生節(jié)余指標(biāo)的深度貧困縣（市）安置補(bǔ)償、拆舊復(fù)墾、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)修復(fù)等。

　　南京農(nóng)業(yè)大學(xué)教授鄒偉告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，當(dāng)前，土地指標(biāo)的跨省域流轉(zhuǎn)主要是發(fā)達(dá)省份和欠發(fā)達(dá)省份之間的一種占補(bǔ)平衡。“欠發(fā)達(dá)省份往往并不是將已有的耕地指標(biāo)直接流轉(zhuǎn)出來，而是通過‘復(fù)墾’的辦法補(bǔ)充被流轉(zhuǎn)走的指標(biāo)部分。因此，對(duì)于欠發(fā)達(dá)省份而言既獲得了土地流轉(zhuǎn)收益，也增加了耕地規(guī)模。這樣一來，在‘全國(guó)一盤棋’當(dāng)中耕地總量沒有發(fā)生變化。”

　　全國(guó)土地跨省交易有望再加速。記者了解到，自然資源部等部門此前連續(xù)到浙江、北京、上海、江蘇、福建等省市調(diào)研，推進(jìn)跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌機(jī)制建設(shè)。發(fā)改委透露，發(fā)改委振興司近日組織對(duì)東北地區(qū)與東部地區(qū)對(duì)口合作開展土地跨省交易和發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)等問題的研究，未來或加大相關(guān)政策支持力度。

　　不過，由于土地跨省交易更加復(fù)雜，監(jiān)管難度更大。在之前的土地跨省域流轉(zhuǎn)過程中曾發(fā)生過類似于“以次充好”等問題，使耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量受到損害。2018年12月中旬，自然資源部針對(duì)補(bǔ)充耕地弄虛作假的12個(gè)典型項(xiàng)目進(jìn)行公開通報(bào)并掛牌督辦。據(jù)介紹，在自然資源部隨機(jī)抽查的全國(guó)范圍6200多個(gè)涉及耕地“占補(bǔ)平衡”項(xiàng)目中，10%的項(xiàng)目數(shù)量存在弄虛作假等問題。

　　“全國(guó)土地跨省交易相對(duì)省內(nèi)交易，面臨難度更大。如何規(guī)范和公開操作也成為焦點(diǎn)問題。”中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國(guó)祥建議，建立一個(gè)公開交易平臺(tái)，有利于相關(guān)指標(biāo)和交易合理價(jià)格的形成。此外，加強(qiáng)監(jiān)控，進(jìn)一步出臺(tái)相關(guān)政策，確保發(fā)達(dá)地區(qū)資金及時(shí)撥付給出讓土地指標(biāo)的貧困地區(qū)，以及確保資金真正用在刀刃上，從而實(shí)現(xiàn)改善民生和發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。

　　鄒偉也認(rèn)為，土地指標(biāo)的跨省域流轉(zhuǎn)，需要國(guó)家相關(guān)部門統(tǒng)籌考慮，既要對(duì)購(gòu)買指標(biāo)的發(fā)達(dá)省份加強(qiáng)總量限制，也要對(duì)補(bǔ)充指標(biāo)的相關(guān)省份加強(qiáng)監(jiān)管，復(fù)墾后的耕地質(zhì)量、規(guī)模要及時(shí)核查。

　　下一步，除了加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管，可能還需要對(duì)土地流轉(zhuǎn)后的收益進(jìn)行市場(chǎng)化調(diào)配。鄒偉進(jìn)一步認(rèn)為，也可以嘗試通過直接流轉(zhuǎn)欠發(fā)達(dá)省份農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指標(biāo)的方式來實(shí)現(xiàn)真正的占補(bǔ)平衡。“這樣的話，耕地的總量和規(guī)模沒有變化，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的指標(biāo)也不會(huì)產(chǎn)生增量”。