昨日，上海市發布外灘擁擠踩踏事件調查報告，發生踩踏事件的陳毅廣場附近區域正進行封閉整修和綠化養護。新華社記者 裴鑫 攝

昨日上午，上海市人民政府新聞辦召開新聞發布會，會上發布“12·31”外灘踩踏事件調查報告。

針對此份調查報告，上海聯合減災與應急管理促進中心理事長白濤認為，調查報告對外灘踩踏事件的動態發展過程進行了較為詳實、可靠的還原，指出了事件發生過程中相關部門在事前預案、跨年活動更改宣傳、警力布置、應急處置等方面存在的失察、失當行為。

新京報記者針對調查報告中反映出的4大焦點問題進行了追問及梳理。

1、調查組都做了什么？

100多人參與調查取證工作，對51位政府官員進行談話詢問

據調查報告，依據《中華人民共和國突發事件應對法》和《上海市實施<中華人民共和國突發事件應對法>辦法》等有關法律法規，上海市1月1日凌晨成立了市政府聯合調查組，市委常委、常務副市長屠光紹任組長，副市長周波任副組長，市政府相關副秘書長和市監察局、市安全監管局、市公安局紀委、市應急辦、市政府法制辦、市衛生計生委、市旅游局等部門相關負責人為成員，前后共有100多人參與調查取證工作。

聯合調查組邀請了國家和本市應急管理、公共安全管理、法律等方面的專家為事件調查進行分析論證。調查專家包括原國務院參事閃淳昌、法學專家沈國明、國家行政學院應急培訓中心案例研究中心主任鐘開斌、上海市政協委員呂紅兵、市律師協會行政法業務研究委員會副主任王昊東、復旦大學城市公共安全研究中心主任滕五曉、上海城市公共安全應急管理培訓中心執行主任董幼鴻。

聯合調查組通過現場勘查、調查取證、專家論證、綜合分析等，開展事件調查工作。事件發生后，聯合調查組迅速組織力量對事件現場進行勘查，先后對受傷人員、值勤民警、市民游客、地鐵工作人員等調查走訪，了解事件發生經過，并對事件現場有關情況進行核查。聯合調查組還調取查看外灘區域36個監控探頭、累計時長約70小時的視頻錄像，系統梳理相關法律法規，查閱市級和區級有關部門“三定方案”、規范性文件、會議紀要等資料195份，對市級10個部門（單位）和黃浦區政府以及區有關部門領導共51人進行了談話詢問，詳細調查相關管理情況。

經過上述聯合調查組調查，歷經21天出具調查報告，報告還原了事件全過程，查明了有關應對情況，分析了事件原因，認定了事件性質，對相關責任人提出了處理建議，并就加強城市公共安全相關工作提出了整改建議。

2、為何未定性為“事故”？

調查組稱，此次事件不是生產經營活動，活動也無組織方

在昨日的新聞發布會上，調查組成員閃淳昌在回答記者提問時提到，這次事件定義為“事件”而不是“事故”，是依據《中華人民共和國突發事件應對法》做出的認定:“我們說，這是踩踏事件而不是生產安全事故，兩者確實有差別。首先，它不是一種生產經營活動，第二，它也不是有組織的大規模群眾性活動。所以把它列為公共安全責任事件。”

閃淳昌同時強調，不管是事故還是事件，都應依法依規問責，并不存在定性為事件后，就不追責的情況。

聯合調查組成員、上海市政府法制辦副主任劉平則指出，事件和事故在實際處理上并無重大區別。對最終處理來講，關鍵是找法律依據。“事故,并不一定都要處理到人，如天災造成核泄漏就處理不到人。有的事件,也得處理人，如公共安全事件。事件還是事故，和如何問責沒有直接關系。關鍵是看政府有沒有作為，是直接過錯還是間接責任。”

四川大學-香港理工大學災后重建與管理學院教授顧林生與上海聯合減災與應急管理促進中心理事長白濤昨日在接受新京報記者采訪時均指出，在措辭上進行“事故”與“事件”的區分，實際上并沒有太大不同。不管是有組織的活動中意外發生的“事故”，還是無組織的群眾自發性聚集活動中發生的意外“事件”，最重要的是，相關政府部門都必須進行應急預案。“不管有無組織，這樣大規模的人群聚集，政府相關部門都必須考慮到相關風險，包括恐怖襲擊的風險，一旦發生恐怖襲擊事件，這樣大量的人群聚集，后果不堪設想。”

3、調查20天是否太慢？

相關規定是60天內提交調查報告，專家稱“算是很快了”

據人民日報報道，國務院原參事、國家應急管理專家閃淳昌指出，“按照國務院302號令，即國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定，對突發事故的調查，要求是在事發60天內提出調查報告。后來頒布的國務院493號令要求也是60天內，如果需要還可以延長。這次調查時間總計20天，第21天公布，應該說是很快了。”

“調查緊鑼密鼓。”上海市安全生產監管局副局長花克勤介紹，調查組中全脫產38人，先后加盟工作的總計超過100人。

上海市政府辦公廳副主任、市應急辦主任熊新光解釋為什么在20天后才公布調查結果:“關鍵是必須找到確鑿證據，在強有力證據支撐下形成調查報告和對相關人員問責。”20天里，先后有51位政府工作人員接受調查組談話詢問。

上海聯合減災與應急管理促進中心理事長白濤、中國安全科學研究院教授周建新等相關專家昨日也對新京報記者表示，“20天左右出具這樣一份調查報告，算是很快了。”

上海市監察局副局長王玉介紹，監察機關根據相關規定，對事件原因性質等方面進行認定，開展對事件涉及監察對象違法違紀行為的調查，依法做出監察決定，或提出監察建議。

“整個調查的過程也要進行監察，使得調查符合法律規定。對人員的處理、責任認定，也必須客觀真實。在對這些人的責任認定、處分檔次上，需要非常嚴格地按照公務員處分條例等相關條例，所具備的相關文書必須齊全。所有的認定，必須經過本人審閱、認同、簽字，比方說每一個被問責的人員，對此事自己應承擔的責任和接受處分的態度，做出書面表態。”王玉說，責任認定要經過市政府常務會議討論通過，例如局級干部的黨紀處分，要經市委常委會批準。

4、為何未問責更高級別官員？

調查組認定，黃浦區政府和相關部門負有不可推卸責任

在昨日公布的問責名單上，共有11名相關責任人，都集中于黃浦區級領導。為何問責結果集中于區一級責任人？

對此，聯合調查組成員、市政府法制辦副主任劉平此前接受媒體采訪時表示，依據《中華人民共和國突發事件應對法》第63條：“地方各級人民政府和縣級以上人民政府有關部門違反本法規定，不履行法定職責的，由其上級行政機關或監察機關責令改正；有下列情形之一的，根據情節對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分……”

劉平解釋說，依據這個法規，突發事件要處分的，就是“直接負責”的責任人。根據調查，上海市政府同意暫停在外灘風景區舉辦新年倒計時活動，并就另擇地點舉辦的活動，“明確要求‘誰主辦、誰負責’，落實屬地管轄，切實把責任落到實處。”

依據《中華人民共和國突發事件應對法》、《上海市實施<中華人民共和國突發事件應對法>辦法》、《上海市外灘風景區綜合管理暫行規定》等法律法規和政府規章，綜合調查結果，調查組據此認定：黃浦區政府和相關部門對這起事件負有不可推卸的責任。

顧林生則表示，調查報告對“直接責任”方——黃浦區相關領導的追責是必須的，其負有不可推卸的指揮、管理責任。但此次外灘踩踏事件的發生，不只是黃浦區一個區的問題，它涉及上海整座城市的應急管理問題。“人群是從整個上海市涌入的，從整個城市的