《中共中央 國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》（以下簡稱《意見》）日前正式公布。

在11月28日舉行的國新辦新聞發布會上，中央農辦主任、農業農村部部長韓長賦表示，《意見》明確了長久不變的政策內涵，歸納起來就是“兩不變、一穩定”，即保持土地集體所有、家庭承包經營的基本制度長久不變，保持農戶依法承包集體土地的基本權利長久不變，保持農戶承包地穩定。

“《意見》的發布，意義重大、影響深遠。”韓長賦說，《意見》是關于農村土地政策的重大宣示，是“一不動百不搖”的重要制度設計。長期穩定土地承包關系，充分保障農民的土地承包權益，完善農村土地承包經營制度，既有利于增強農民發展生產的信心，給他們吃下“定心丸”，又有利于促進農村土地流轉，發展適度規模經營，還有利于保障農村長治久安。

延長承包：

不得將承包地打亂重分

土地是農民最大的財富。韓長賦說，40多年來，我國有兩次重大的土地制度創新，第一次是從改革開放之初，實行家庭聯產承包責任制，實際上是土地集體所有權和家庭承包經營權“兩權分離”；第二次是黨的十八大之后，實行土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”。這兩次創新始終堅持土地集體所有和家庭承包經營，是一脈相承的。進入新時代，黨中央提出保持土地承包關系穩定并長久不變，是對黨的農村土地政策的繼承和發展。

我國有15億多畝的農村承包地，涉及近2億農戶。據介紹，二輪承包是從1993年開始，到1999年基本完成。如果按照承包期30年計算，從2023年開始，二輪承包就開始大批到期，也就要開始土地延包。因為各地情況并不完全相同，每個地方承包起始時間不完全一樣。今明兩年，已經有少部分農村地區開始延包。全國來看，延包的高峰期集中在2026年到2028年。

土地如何延包事關億萬農民的切身利益。韓長賦說，中央政策明確，農村集體經濟組織成員有權依法承包集體土地，任何組織和個人都不能剝奪和非法限制。保持農戶承包地穩定，農民家庭是土地承包經營的法定主體，發包方及其他經濟組織或個人不得違法調整其承包地。第二輪土地承包到期后應堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數農戶原有承包地繼續保持穩定。延包的起點以各地第二輪土地承包到期開始計算，承包期還是30年。

目前，土地延包主要有三方面工作。一是把證書發到農民手中。從2014年起，農業農村部開始推進承包地確權登記頒證，目前發證率超過94%。下一步要做到應發盡發，把現在農戶的承包地明確下來。二是健全配套法律政策。按照新修訂的農村土地承包法，抓緊修改完善《土地經營權流轉管理辦法》等相關配套法律法規和政策措施。三是開展延包試點。在先期到期的縣開展第二輪土地承包到期后的延包試點。在延包大面積操作實行之前，中央及有關部門還會出臺指導意見。

農民進城：

把承包地選擇權交給農民

通過承包地確權登記，全國累計精準測量了11億個地塊，清理了2億多農戶的檔案資料。可以說，摸清了家底，解決了長期以來農村土地四至不清、面積不準、權屬不明等問題。在確權登記基礎上，各地給農民發放了承包權證。同時，確權登記頒證在村里公開，在政府主管部門登記、錄入。這強化了對農民土地承包經營權的物權保護，農民拿到了證書會更踏實，可以放心地流轉土地經營權，也可以開展土地經營權的抵押和擔保。

很多人有疑問，已經拿到的證書到下一輪承包還有沒有效？“本輪確權登記頒證工作實際上為將要開展的新一輪延包打下了基礎，將來的延包工作要以這一次承包地確權登記頒證為基礎。”韓長賦說，《意見》明確，已頒發的土地承包權利證書，在新的承包期繼續有效，且不變不換。因此，之前取得的土地承包權證是有效的。當然，有個技術問題，證書記載的承包期限，到延包時再做統一變更。

隨著城鎮化的加快推進，目前全國進城務工經商的農民大約2.88億人，其中舉家進城務工經商的有3000多萬戶。所以，有的村里存在“空心村”現象。其中，相當一部分農民在城里落戶了，但是多數過年過節時還回村里。總體來看，舉家進城落戶的農戶越來越多。

那么，進城農戶的承包地怎么處置？韓長賦說，現階段不得以退出土地承包權作為農戶進城落戶的條件。對進城落戶的農民，如果農民愿意，可以在自愿有償的情況下，將承包地退還給集體，或者在集體成員內轉讓承包權。如果農民不愿意，就要保留承包權，允許其通過流轉經營權或者通過代耕托管來實現土地收益。

“對進城農戶是否放棄承包地，要尊重農民的意愿，不能搞強迫命令。在土地問題上要有足夠的歷史耐心，不要急于收回農民的承包地。要尊重農民的意愿和維護農民權益，把選擇權交給農民，由農民選擇，而不是代替農民選擇。”韓長賦說。

新型經營主體：

確保流轉土地預期穩定

二輪承包以來，由于人口的增減和自然災害等一系列原因，一些農戶存在無地或者少地的狀況。據各地初步調查，大體上這部分農戶占總農戶的0.94%。《意見》規定，第二輪承包到期后，應堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，現有承包地在二輪承包期期滿以后由農戶繼續承包，有自然災害損毀等特殊情形時，可按照大穩定、小調整的原則，按照法定程序可以在個別農戶間做適當調整，但是要依法依規、從嚴掌握。

那么，無地少地農戶怎么辦？韓長賦說，一方面，有條件的地方可以通過集體預留的機動地（不超過5%）、新開墾的耕地、原承包戶依法自愿交回的耕地、承包農戶消亡后依法收回的耕地來解決；另一方面，可以幫助他們通過流轉土地經營權來耕種土地，也可以流轉其他進城務工農民的土地，從事農業生產經營。

另一個熱點問題是，二輪承包即將到期，流轉土地是否受影響？據介紹，到2018年底，全國有5.39億畝耕地在不同主體間進行流轉。新修訂的農村土地承包法規定，流轉期限不得超過承包的剩余期限。然而，2023年起，二輪承包大規模到期，高峰則在2026年到2028年。這就意味著，從現在流轉土地到土地二輪承包到期，可能不到10年時間。有些流轉土地的新型經營主體擔心到期以后怎么辦？

農業農村部黨組成員兼中央農辦秘書局局長吳宏耀表示，新型經營主體不用擔心上述問題，一個途徑是政策保障。《意見》規定了延包的原則和辦法，既給承包戶一顆“定心丸”，同時給土地的受讓方，即新型經營主體也吃下了“定心丸”，到期以后農戶可以延包，新型經營主體可以再簽續訂合同，延期流轉土地。

另一個途徑是法律保障。農村土地承包法規定，經承包方同意，受讓方可以依法投資改良土壤，建設農業生產輔助設施、配套設施，并按照合同約定對投資部分獲得合理補償。所以，新型經營主體在流轉土地時，可以通過合同約定等方式協商確定二輪到期后繼續經營的具體條款。