土地改革是中國啟動經濟轉型、推動新型城鎮化，開啟新一輪制度紅利的中心環節和關鍵挑戰。建設統一開放、競爭有序的市場體系，使市場在資源配置中起決定性作用的基石之一即是建立城鄉統一的建設用地市場，最終實現農村集體經營性用地與國有土地同等入市、同權同價。

一、土地改革為何勢在必行？

中國的現行土地制度在世界上是最為獨特、最為復雜的制度。這套體系的核心內容可以概括為三點：二元分割、政府壟斷和非市場化配置。

第一，所謂二元分割是指城市和農村是完全分離的，采取了完全不同的兩種所有制制度。城市土地屬于國有，地方政府享有建設用地的處置權，出讓權和收益權。農村土地則是農民集體擁有農地農用時的土地使用權、收益權和轉讓權，但是在農地轉為非農用時，農民的土地權利在獲得原用途的若干倍數補償后即告喪失。

第二，所謂政府壟斷是指城市土地市場的供給是由地方政府通過征收農地而獨家壟斷。并依據不同的土地使用用途，采取不同的土地出讓方式，主要形式有三種：（1）經營性用地是實行“招拍掛”的形式入市；政府以公共目的使用的土地通過“劃撥”的形式入市；工業用地在2004年之前是以“協議”的形勢出讓，2004年之后名義上是采取“招拍掛”的形式出讓，但事實上還基本是根據成本價格出讓。

第三，所謂非市場化配置是指耕地占用實行審批制度, 為確保糧食安全，中國實施了最嚴格的耕地保護制度，通過計劃手段保護18億畝耕地紅線。建設用地的供給則實施嚴格的指標控制，即按照土地利用總規劃（規劃期為15年）、城市總體規劃（規劃期為10年）、城市新增建設用地規劃（規劃期為1年），確定土地供應和利用計劃，并嚴格按照計劃征收、儲備土地，最終通過不同方式實現土地的供應出讓。

由于中國土地所有權和產權制度的二元分離，這使得中國的土地市場也是分離的。農用地市場和城市建設用地市場是完全不同兩個概念。農地的市場是只限于農地農用的市場，而農地轉非農用地則受到所有制的管制，必須要經過政府征收，農地不能自然變成建設用地。這種城鄉二元分割格局是中國土地制度的核心癥結，也是一系列問題的根源。這些問題日益成為制約中國經濟轉型和實現人口城鎮化的突出矛盾，這集中表現在三個方面：

第一是城中村的法外不集約利用。中國城鄉結合部地區的土地是當前土地使用效率最為低下，但有面臨法律沖突最為劇烈的地段。在現有的征地擴張的發展模式中，政府更傾向于征用價格相對便宜的耕地，所保留下來的就是宅基地和集體建設用地中用于企業經營的土地，所以在城市外延式擴張的過程中，就在城市內部形成了相當大比例的農村集體建設用地，形成了城鄉結合部。按目前的制度安排，城市土地是國有的，農村土地屬于集體所有，但是在城鄉結合部地區的廣大土地，是在城市范圍內，而又屬于集體所有。這些土地按照憲法規定，應該收回國有，但政府又拿不出那么多錢來征地。據統計，在全國大小不同的城市中，擁有將近5萬個城中村，有2.6億人全部住在農村宅基地和農村集體建設用地上蓋的小產權房屋。

第二是工業用地的利用效率低下。目前，中國城市中工業用地占比過高，既未實現集約利用，又擠占城市宜居空間。工礦倉儲用地占建設用地供應的比重多年連續超過40%。城市內部工業用地占比也過高，一般在20%以上，有些甚至超過30%，遠遠高于國外15%的水平。

第三是過度依賴土地財政所帶來的金融風險。中國地方政府進行的城市建設的融資是依靠于土地抵押和政府信用。在2013-2015年間，是政府土地抵押貸款的還款高峰期，土地出讓金的收入甚至成為了地方政府償債的資金來源，宏觀經濟波動所造成的低價下降和購地減少會造成政府償債能力的迅速降低。

因此，考慮到這些突出的問題，某種程度上，中國現行的土地制度的可持續性已經變弱，處于不改不行的地步，需要在改革上給予優先的考慮和安排。

二、市場化是土地改革的主線索

仔細梳理十八屆三中全會關于土地改革的總體部署，可以發現，使市場在土地要素的配置中發揮決定性作用是一條貫穿土地改革的主線索，圍繞這個線索，也可將土地改革的內容用三個關鍵詞加以概括：市場化、收益分配、分類處置。

第一是市場化。這表現在幾個層面：（1）在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。這等同于擴大了農村集體建設用地的市場化使用范圍，在一定條件下，可以同等參與城鎮化過程，實現土地價值的重估。（2）縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。這相當于土地市場的去行政化，通過縮小征地范圍和減少劃撥，從而在征地之外給市場留下更多的空間。（3）穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。這意味著農村土地在所有權不變和農地農用的條件下，可以更加市場化地經營和流轉，以實現規模化和農業現代化，特別是突破性提出賦予承包經營權的抵押和擔保功能，這意味著農村耕地的資產和融資功能首次被決策層認可。這是一種認知理念上的躍升。

第二是收益分配。這表現在幾個層面：（1）建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。這意味著在征地環節將會提升農民在土地增值收益中的比重，如果在執行環節中土地增值收益的分配能夠改變過去的補償方式，轉向參考土地市場市價補償，那么將會顯著提高農民的收益。（2）賦予農民更多財產權利。保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。這意味著農民的宅基地作為一項“沉睡的資產”，如果能夠實現宅基地的流轉、交易和抵押，那么這將明顯提升農民財產性收入。根據測算，中國農村的住宅存量龐大，2010年為210億平米，略高于同期城鎮住宅存量，即使考慮到這些農村住宅多屬自建、價值較低，210億平米的存量住宅已經是一筆規模極為龐大的存量資產。（3）允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作。鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式。這意味著未來的財政項目資金中，將會更多地考慮農村和農民的利益，通過財政和金融支持的手段加快農業經營模式的轉變，從而可持續地增加農民的收入。

第三是分類處置。這里的含義是三中全會所確定的土地改革方案事實上是一個分類改革的方案，具體而言：（1）對于耕地，既堅持了傳統上的集體所有權這一基本前提未變，同時也堅持“農地農用”的基本原則未變，改變的重點是集中是耕地經營的方式上，方向是實現農業的規模種植和現代農業。（2）對于農村集體所有“經營性用地”，則提出在“在符合規劃和用途管制前提下”流轉，這個前置條件從根本上決定了農村經營性用地距離真正意義上的市場化還有一段很長的路要走。按照現行的制度安排，至少要符合土地利用規劃、城市發展規劃以及產業發展規劃，這意味著經營性用地流轉的范圍實質上是受限的。表現在各地的試點方案，針對這個限制的解釋通常把流轉之后的用途劃定為工業、商業和旅游等，對商品房開發依然是禁止的。（3）在農地向非農建設用地的轉換環節，目前實行的征地和“土地招拍掛”機制沒有改變，只是減少了征地的范圍、提高對農民的補償，這意味著交易環節，地方政府對土地市場的干預仍然較強。

盡管中國的土地市場距離真正的市場化仍然道路漫長，但三中全會已經沿著這個方向開啟了新的征程，也必將會產生一系列影響，在某種程度緩解當前中國土地制度的矛盾。

第一，農村集體經營性建設用地流轉將緩解城市土地指標的約束，也有助于提升土地使用的經濟效率。從增量角度評估，中國的建設用地占比仍偏比，而集體建設用地的流轉則為未來的增量土地開發提供的空間。從中美土地資源結構對比可以看出，中國城鎮建設用地在全國土地結構中占比僅為0.33%，而美國為3%。但中國農村集體建設用地占比達到3%，如能有效完成農村土地流轉，將農村集體建設用地轉為建設用地，將對緩解北京、上海等發達省市的供地緊張局面有重大意義。從存量角度評估，目前處于城市拓展區范圍之內，但在產權屬性上仍是集體所有的存量建設用地，雖然是工商業或住宅（小產權）用途，但是使用效率普遍較低，如果能夠在新的改革方向之下，重新配置這部分土地，則不僅可以提升土地的使用效率，也可以釋放出更多的城市用地，而且這部分土地已經處于城市之中，其經濟價值更大。從珠三角案例看，該地區城市建設用地中，30%為國有，70%為集體，在集體建設用地中40%是經營性用地，60%是工棚、宅基地等形式的住宅用地。總體看，集體建設用地流轉空間極為廣闊，可緩解城市土地指標的約束：從現有土地利用結構看，城鄉建設用地占全國國土面積的2.3%，其中81%以上為農村建設用地，城市建設用地比重不到20%；理論上，將現有農村建設用地轉化為城市建設用地空間極大。

第二，集體建設用地流轉將改變城市存量土地的使用結構，表現為工業用地占比的下降和商業用地占比的上升，這會帶來城市的轉型甚至城鎮化的轉型。通常，不同發展階段、不同的城市功能定位以及不同的城市發展規劃都會導致城市建設用地的配置結構呈現規律性變化，即通常會從工業和住宅用地主導的階段過渡到商業和基礎設施主導的階段。更為重要的是，城市建設用地結構的變化事實上反映的是城市的轉型，在工業化和城市化的中后期階段，大城市或中心城市通常會成為工業的總部經濟中心和生產性服務業中心，占地面積較大的工廠則逐步外遷，導致城市中心工業用地比重逐步下降。相反，隨著大城市或中心城市成為金融、會計、咨詢等現代生產性服務業中心，服務業就業人口逐步增加，進而帶來住宅用地、商業用地以及教育文化、生活配置等基礎設施用地的增加。作為一個結果，通常會看到工業用地占比將會下降，且占據最低的比例；基礎設施和商業用地占比會上升，但住宅用地占比通常是最高，東京圈住宅用地占比曾高達58%。城市的增長動力會發生轉換，單位建設用地的產出增加將主要來自于服務業，而且單位商業用地產出通常會數倍于工業用地，東京圈為5倍。

具體到中國的情況，目前來看，北京、上海、深圳、天津等一線發達城市正逐步過渡到這個階段，城市建設用地中工業用地的比例會日益減小，住宅、商業和基礎設施的用地比例將增加，而且在農村集體建設用地流轉和工業外遷兩個力量的疊加驅動下，新增的工業用地將主要集中在大城市的周邊或郊區集體建設用地上。

第三，盡管集體建設用地流轉部分緩解城市土地指標緊張的約束，但未來中國土地城鎮化的總體趨勢仍然是從數量擴張過渡到效率擴張。普遍的看法是中國的城鎮化進程主要是土地面積的擴張，人口擴張速度相對較慢，這導致土地使用效率的偏低。以單位建設用地二三產業增加值作為衡量土地使用效率的指標，北京、上海、深圳最高，約是全國平均水平的6倍以上，但是還有22個省份處于全國平均水平之下，只有山東、江蘇、廣東、天津、浙江、北京、上海等省市明顯高于全國平均值。即使是土地使用效率較高的上海市，在國際層面對比，也處于極低水平，2011年上海市單位建設用地的產出效率約為倫敦和巴黎的50%、紐約和香港的15%、東京的7%。

因此，在這種情況下，在未來一段很長的時間內，中國土地城鎮化的核心問題將從數量擴張過渡到效率擴張，即使是集體建設用地流轉為土地擴張提供了一定的空間，但是總體趨勢仍然是走向更有效率的土地使用，從數量擴張走向質量擴張。

第四，圍繞土地增值收益分配的改革則可能為農民工帶來一定程度的財產性收入，從而成為推動轉移人口市民化的潛在突破口。一個普遍的看法認為轉移人口市民化的最大障礙在于成本無法負擔，但事實并非總是如此。轉移人口與城市居民的最大差距并非流量的工資性收入，而是財產差距，財產差距難以破除的關鍵原因并非農民沒有財產，而是財產無法通過市場途徑變現。目前來瞃，農民的財產為三類即耕地使用權、宅基地使用權、房屋所有權，這三類財產若能市場化變現，人均資產性收入將會明顯增加，可以在很大程度上覆蓋轉移成本。此外，若能按照三中全會所指引的方向，在土地增值收益的分配環節，適度提高耕地占用、宅基地流轉的增值收益分配比例，那么農村轉移人口市民化問題的成本壓力就沒有想象的那么大。

第五，耕地流轉是實現農業規模經營和農業現代化的前提條件，下一階段，中國農業生產經營方式的轉變將成為新的亮點。截至2011年底，全國實行家庭承包經營的耕地面積為12.77億畝，其中已經流轉的總面積為2.28億畝，流轉面積同比增速達22.1%；在改革政策的推動中，按照2011年的流轉面積和流轉增速簡單框算，中國將于2020年前實現耕地“全流轉”。目前流轉水平最高的地方集中在沿海發達省市，2011年上海、北京、江蘇、浙江的流轉面積占比分別已達58%、46%、41%、40%。從目前趨勢看，下一階段，中西部糧食大省推進耕地流轉的速度較快、潛力更大。2011年甘肅、河南、山西、河北的流轉面積增速分別高達88%、51%、50%、46%。

不過，耕地流轉和規模經營的目標并不是簡單的農藥化肥使用密度的增加，也不是單產的提高，而是農業勞動生率的擴張、生產成本的下降和農作物質量的提升。從國際對比來看，中國的農作物單產僅僅低于作為發達國家的美國、英國和日本，遠遠高于印度和巴西，是世界平均水平的1.6倍，規模種植本身不僅難以增加，甚至有可能減小單產。而且中國的化肥使用密度是世界平均水平的2.5倍，遠遠高于美國和英國，規模經營并不會帶來農資使用總量的增加，但是會帶來使用結構的變化，如生物農藥和有機肥料的需求量會結構性增加。因此，規模經營的關鍵是通過生產和管理方式的機械化來實現勞動生產率的提升，目前中國的農業勞動生率是日本的1%、美國的20%、世界平均水平的50%，提升空間較大，尤其是收割領域。

（本文節選自巴曙松教授及楊現領博士著作《新型城鎮化融資與金融改革》，該書于2014年12月由中國工人出版社出版發行，本文僅代表作者觀點）

巴曙松、楊現領：《新型城鎮化融資與金融改革》：2014年12月由中國工人出版社出版發行，購書鏈接詳見如下：

亞馬遜：http://www.amazon.cn/新型城鎮化融資與金融改革-中國新型城鎮化理論與實踐叢書-巴曙松/dp/B00RHEPOXU/ref=sr_1_1?ie=UTF8&qid=1423063946&sr=8-1&keywords=新型城鎮化融資與金融改革