近日，財政部部長藍佛安在全國人大常委會發(fā)布會上，公開了12萬億元的化債組合拳，此舉直接讓地方在2028年底之前償還隱性債務規(guī)模減少12萬億元，緩釋地方當期化債壓力，5年節(jié)約利息約6000億元，讓地方騰出巨額資金、精力去支持投資和消費，改善民生，促進經濟增長。

而這只是財政發(fā)力的開始。

財政部通過安排有關中央單位上繳一部分專項收益補充中央收入，增發(fā)4000億元地方政府債券補充地方財力等舉措，來支撐有力度的財政支出。且財政增量政策中的支持房地產稅費新政即將推出，專項債支持收購土地、存量商品房新政正加快落地，發(fā)行特別國債補充國有大型商業(yè)銀行核心一級資本新政加快推進。

更關鍵的是，藍佛安再次強調中國政府還有較大舉債空間后，表示2025年將實施更加給力的財政政策，這包括積極利用可提升的赤字空間，擴大專項債券發(fā)行規(guī)模等，這為明年財政發(fā)力打開了想象空間。

多位財稅專家告訴第一財經，12萬億元化債新政力度超預期，意義重大，不僅大幅減輕當前地方化債壓力，更激發(fā)地方發(fā)展經濟活力和改善民生能力，疊加即將出臺的支持房地產財政增量等舉措，將更大地發(fā)揮財政政策穩(wěn)經濟效應，助推今年經濟增長實現(xiàn)5%左右的預期目標。更關鍵的是，明年財政政策力度大概率強于今年，赤字率（財政赤字占GDP比重）有望突破3%，財政支出規(guī)模更大。

12萬億化債效果不應低估

為了防范地方政府隱性債務風險，早在2018年，中央要求各地在堅決遏制隱性債務增量的基礎上，用十年時間即在2028年底前將存量隱性債務全部化解完畢。

按照這一要求，2018年開始各地積極化債。財政部數(shù)據(jù)顯示，截至2023年底，全國隱性債務余額降至14.3萬億元，比2018年摸底數(shù)減少50%，隱性債務風險整體緩解。

不過，要完成上述2028年底前隱性債務“清零”目標，意味著地方政府需要在2024年至2028年五年內拿出資金、資源，償還14.3萬億元隱性債務，這對部分地方政府來說壓力很大。

今年以來，受外部環(huán)境變化和內需不足等因素影響，財政收支矛盾突出，稅收增長不及預期，土地出讓收入大幅下降，與各地此前對化債資源的預期有一定差距，化解存量隱性債務難度增大。一些地方隱性債務規(guī)模大、利息負擔重，不僅存在“爆雷”風險，也消耗了地方可用財力。

在這一背景下，財政部拿出一套化債組合拳，即2024年至2028年五年內允許發(fā)行總計10萬億元地方政府債券，來置換10萬億元隱性債務；與此同時，對于2萬億元棚戶區(qū)改造隱性債務，不再要求在2028年底前全部償還，而是按照原先合同在2029年及之后償還。

如此，地方原本要在2028年之前償還14.3萬億元隱性債務，在上述12萬億元化債政策支持下，變?yōu)橹恍鑳斶€2.3萬億元，2028年之前的化債壓力大幅減輕。

中國財政科學研究院院長楊志勇告訴第一財經，此前地方忙于償還隱性債務本金利息，資金壓力大。這次12萬億元化債政策直接解決地方燃眉之急，將地方從化債壓力中解救出來，從而規(guī)范地方政府行為，騰出更多的資金和精力，聚焦發(fā)展經濟、保障民生。

“用10萬億元地方政府債券置換隱性債務，使得期限結構更長更合理，地方政府債券利率也明顯低于此前隱性債務貸款利率，按財政部測算5年節(jié)約6000億元。”楊志勇說。

粵開證券首席經濟學家羅志恒長期關注地方債，當他看到此次12萬億元化債新政，感覺超出自己預期，也超出很多市場機構預測。此前專家和機構預計化債規(guī)模基本在2萬億元至10萬億元之間。

羅志恒告訴第一財經，這次隱性債務置換，基本上實現(xiàn)了隱性債務顯性化，債務更加公開透明規(guī)范，地方債務的存在形態(tài)從顯性和隱性并存的“雙軌”管理全部轉向以顯性債務為主，這本身就是一個降低風險的過程，便于監(jiān)管。

他表示，這次近年力度最大的化債政策，抓住了當前主要矛盾，即極大地激發(fā)了地方政府發(fā)展經濟、改善民生的能力和積極性，這是中國經濟增長的重要秘訣。化債舉措快速落地，配合其他財政增量舉措，積極財政政策效應更大，將有著事半功倍的效果，推動經濟回升向好。

上圖來自華創(chuàng)證券研報（下同）

支持樓市、增加收入舉措加快落地

財政四大增量政策中，12萬億元化債政策已經明晰，對市場來說至少是符合預期甚至超出預期。盡管其他三項財政增量政策未出，但已經“箭在弦上”，值得期待，其中首要備受期待的是支持房地產穩(wěn)定的財政增量政策。

在推動房地產止跌回升的一攬子政策中，財政政策不可或缺。10月中旬，財政部表態(tài)正抓緊研究明確與取消普通住宅和非普通住宅標準相銜接的增值稅、土地增值稅政策。并將進一步研究加大支持力度，調整優(yōu)化相關稅收政策，促進房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展。

藍佛安在上述發(fā)布會上表示，目前，支持房地產市場健康發(fā)展的相關稅收政策已按程序報批，近期即將推出。

此外，財政部此前表態(tài)考慮到當前已建待售的住房相對較多，支持地方用好專項債券來收購存量商品房用作各地的保障性住房。考慮到當前各地閑置未開發(fā)的土地相對較多，支持地方政府使用專項債券回收符合條件的閑置存量土地，確有需要的地區(qū)也可以用于新增的土地儲備項目。這是財政穩(wěn)定樓市的關鍵舉措。

藍佛安表示，專項債券支持回收閑置存量土地、新增土地儲備，以及收購存量商品房用作保障性住房方面，財政部正在配合相關部門研究制定政策細則，推動加快落地。

“支持房地產市場穩(wěn)定需要各項政策統(tǒng)籌發(fā)力，從財政政策來看，我理解的是能出盡出，而且強調加快出臺，目的是跟其他穩(wěn)樓市政策一起盡早發(fā)揮合力效應。”楊志勇說。

除此之外，藍佛安表示，發(fā)行特別國債補充國有大型商業(yè)銀行核心一級資本等工作，正在加快推進中。

羅志恒表示，結合上述表態(tài)，不難發(fā)現(xiàn)財政增量政策正在密集出臺，加快實施，因此財政政策力度并沒有低于市場預期。

此前有人期待年度增發(fā)國債或特別國債等，以補充財政收入，支撐財政支出。這一期待在此次全國人大常委會會議中落空。但這并不意味著沒有補充財政收入的增量舉措。

針對今年以來財政收入增長不及預期，藍佛安介紹了增量舉措，包括安排有關中央單位上繳一部分專項收益補充中央財政收入；動用4000億元地方政府債務結存限額，用于補充地方政府綜合財力；鼓勵有條件的地方盤活政府存量資源資產，必要時動用預算穩(wěn)定調節(jié)基金等。

羅志恒表示，補充財力除了上述增發(fā)4000億元地方政府債券之外，還包括上述盤活資產、增加相關單位上繳收益等非舉債舉措，這跟增發(fā)國債、地方債效果一樣，來增加政府財政收入，從而保證重點支出。

藍佛安表示，我們有充足的政策工具和資源，能夠保障今年全國財政收支實現(xiàn)平衡，重點支出力度不減。

明年財政政策力度大，赤字率破3%

由于今年僅剩不到兩個月，市場對財政政策力度不應只著眼于當前，更要放眼明年，甚至未來更長時間。而明年財政政策力度將強于今年，更有力度，以推動經濟穩(wěn)定增長。

藍佛安在上述會上表示，結合明年經濟社會發(fā)展目標，實施更加給力的財政政策。一是積極利用可提升的赤字空間。二是擴大專項債券發(fā)行規(guī)模，拓寬投向領域，提高用作資本金的比例。三是繼續(xù)發(fā)行超長期特別國債，支持國家重大戰(zhàn)略和重點領域安全能力建設。四是加大力度支持大規(guī)模設備更新，擴大消費品以舊換新的品種和規(guī)模。五是加大中央對地方轉移支付規(guī)模，加強對科技創(chuàng)新、民生等重點領域投入保障力度。

羅志恒表示，這一表態(tài)體現(xiàn)了積極財政政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，而且體現(xiàn)明年財政政策力度大概率比較大，財政赤字率突破3%非常有必要，而且也有較大可能性，財政支出強度比今年更大。

他進一步解釋，之所以明年財政支出強度更大，一方面是因為化債新政，可以讓地方政府騰出更多財政資金用于促進經濟發(fā)展。而穩(wěn)定資本市場、穩(wěn)定樓市一系列政策落地，推動房地產市場等止跌回穩(wěn)，也有助于帶來房地產稅收、土地出讓收入止跌回穩(wěn)。另一方面，財政赤字規(guī)模可能進一步擴大，地方政府專項債券規(guī)模擴大，也將增加財政收入，以保障更有力度的支出。

楊志勇表示，財政政策的力度應因時因勢而變，如果社會有需要，就相應加大力度。一方面，從我國赤字率來看，還有很大提升空間。另一方面，從政府的債務水平來看，我國與全球橫向對比，水平仍然偏低。這意味著未來財政政策有較大加力空間，只要有需要，財政政策力度就可以進一步加大。

藍佛安表示，我國政府負債率（67.5%）顯著低于主要經濟體和新興市場國家（G20平均負債率約118.2%），且我國地方政府債務形成了大量有效資產，很多資產正在產生持續(xù)性收益，既為經濟高質量發(fā)展提供有力支撐，也是償債資金的重要來源。總的看，我國政府還有較大舉債空間。