11月11日，自然資源部對外發(fā)布《關(guān)于運用地方政府專項債券資金收回收購存量閑置土地的通知》（自然資發(fā)〔2024〕242號），明確了收購目的、收購標的物范圍、收購價格要求等多個方面，242號文落地也標志著專項債用于土地儲備的正式重啟，解決了收購存量閑置土地的資金“卡點”問題，有助于提升地方政府收購存量土地的積極性。這項政策若能加快落實，有望取得“一舉多得”的政策效應，盤活存量土地或是促進2025年房地產(chǎn)開發(fā)投資、新開工企穩(wěn)的關(guān)鍵。

01盤活閑置存量土地存在多項“卡點”，收購資金、收購價格等是面臨的主要困難

此前在5.17國務院政策例行吹風會上，自然資源部提出了妥善處置閑置土地、盤活存量土地的政策措施：一是允許企業(yè)按照程序合理調(diào)整規(guī)劃條件和設計要求，更好地適應市場需求；二是促進市場流通轉(zhuǎn)讓，發(fā)揮土地二級市場作用，支持預告登記轉(zhuǎn)讓和“帶押過戶”，鼓勵轉(zhuǎn)讓或者合作開發(fā)；三是支持地方按照“以需定購”原則，以合理價格收回閑置土地，用于保障性住房建設。

隨后6月自然資源部和國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于實施妥善處置閑置存量土地若干政策措施的通知》（104號文），明確了處置閑置存量土地的三個方面18條舉措，但截至目前整體實施進展緩慢。據(jù)中指調(diào)研，盤活閑置存量土地面臨多個“卡點”問題，主要包括以下幾個方面：

（1）地方政府對存量土地的盤活和退換積極性不夠，不愿新增債務回購土地；

（2）多數(shù)地方政府不愿意接受跨區(qū)換地，因為涉及到不同財政主體，各區(qū)之間的利益難以協(xié)調(diào)；

（3）關(guān)于原地塊的回收價格，企業(yè)和政府難以達成一致，若按當前市場價收回，企業(yè)參與意愿不高；

（4）土地類型的調(diào)規(guī)限制多，且涉及需要補交地價；

（5）部分退換地、調(diào)規(guī)項目會涉及到重新分割紅線、分宗退地，且需要征求小區(qū)已售部分產(chǎn)權(quán)人的征求意見，但目前很多城市未有操作先例，地方政府對于重新劃分紅線和分宗地塊的積極性不高。

02專項債用于收購土地，解決資金“卡點”問題，提升地方政府積極性

2019年9月國常會提出“專項債資金不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務以及可完全商業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)項目”，各地停止了土儲專項債的發(fā)行。2024年10月，財政部在新聞發(fā)布會上，明確指出“允許專項債券用于土地儲備”，11月自然資源部發(fā)布通知（242號文）鼓勵地方利用專項債收回收購存量閑置土地，意味著專項債用于土地儲備正式重啟。本次地方專項債使用范圍擴大，解決了地方政府收購存量土地的資金“卡點”問題，有助于提升地方政府收購積極性。

圖：歷年專項債用于土地儲備的政策梳理

資料來源：政府網(wǎng)站，中指研究院綜合整理

“242號文”明確了收購目的、收購標的物范圍、收購價格要求等多個方面，若地方政府能加快落地執(zhí)行，有望產(chǎn)生“一舉多得”的政策效應，一是有利于地方政府提升土地資源利用效率，減少市場存量房地產(chǎn)用地規(guī)模，改善土地供求關(guān)系，同時部分優(yōu)質(zhì)項目再入市也有助于增加地方土地出讓收入；二是可以增加企業(yè)資金流動性，有利于房企集中資金用于保交房，改善市場預期，同時也有助于改善企業(yè)的土儲結(jié)構(gòu)；三是可以提供滿足市場需要的新產(chǎn)品，進一步改善供求關(guān)系，這些均有利于促進房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)。

除此之外，收儲后形成“凈地”“優(yōu)地”，也有利于補齊公共服務設施短板改善環(huán)境，滿足居住需要，同時可以騰出空間支持實體經(jīng)濟發(fā)展，促進有效投資。

03加快推進地方收購存量土地，中指的破局思路

對于地方政府來說，收回后能夠產(chǎn)生增量價值、實現(xiàn)資金平衡的存量閑置土地，或是地方政府當下著力收購的重點。在當前的市場環(huán)境下，梳理清楚什么類型的土地可以產(chǎn)生增量價值、如何落地增量方案等問題是破局的關(guān)鍵。

為了加快推動地方利用專項債收回收購存量閑置土地政策落地見效，中指認為可以從以下幾個方面破局：

第一，在落地路徑上，企業(yè)對自身地塊最為了解，企業(yè)可以針對地塊提出方案，地方主管部門以需求增量、投資增量為原則審核納入儲備庫，并會同其他部門進一步立項申請專項債，更有利于提高收購效率；

第二，在城市選擇上，優(yōu)先聚焦核心城市，讓有限的資源發(fā)揮更大的效果。核心城市人口持續(xù)流入，未來房地產(chǎn)市場仍有較大發(fā)展空間，收回的土地更能通過調(diào)規(guī)、置換等方式產(chǎn)生增量價值，促進市場進入新循環(huán)；

第三，在企業(yè)類型上，避免地方政府與國企平臺內(nèi)部循環(huán)，加大對民企的支持力度，增加收購民企項目比例，促進收回的土地可以形成有效供給。

另外，針對收購價格，“242號文”明確收地基礎價格為評估價和企業(yè)土地成本（包含土地成交價格+利息支出等）的就低價，最終的收購價格是在基礎價格的基礎上再給予一定幅度下調(diào)。值得關(guān)注的是，土地出讓時的起始價一般是在評估價的基礎上結(jié)合當期市場情況等因素綜合確定，收儲成本是重要依據(jù)，因此土地出讓時的起始價可以作為土地收購價格的重要參考。