面對“空心化”趨勢下的農村治理難題，關鍵是如何使村民自治體制更好地適應農村的現實情況

　　文/《瞭望》新聞周刊記者張程程周勉

　　何晨陽張亮王成李紹飛

　　實習生霍旭

　　湖南省益陽市安化縣東坪鎮馬渡村離縣城大概25分鐘車程，這個群山環繞的村莊有著典型的南方村莊風格，小溪潺潺流過，硬化的村級公路兩旁磚房和木樓相間而建，房前院子里要么是三五成群一起玩耍的小孩，要么是懷抱嬰兒拉著家常的婦女。

　　2007年，益陽市出于減少行政成本考慮，將之前的四個村合并而成現在的馬渡村。全村面積29.6平方公里，戶籍人口4263人。馬渡村村支書廖建武告訴《瞭望》新聞周刊記者，目前只有不到三分之一的人留在村里，基本上是小孩和婦女。還有少量青壯年男子，他們白天騎摩托車到縣城做工，傍晚時分再回家。

　　村民廖遠隆說，自己的兒子女兒對村里的選舉“毫不關心”。“兒子勉強答應投票，但不愿為此回家而耽誤打工，告訴我‘你選誰就把我的票一起投給他’。”

　　“農村社會治理正在經歷一個結構性的變化，雖然人口規模在減少，但治理難度在加大。”北京大學社會學系教授陸杰華表示，主要表現為治理資源流失、傳統價值觀念動搖和自身發展動力匱乏等問題。

　　農村社會治理不是單純的農村問題、農民問題，關乎黨的農村基層組織建設和在農村執政基礎的鞏固，關系農村基層群眾自治制度的實踐。強化農村基層組織建設，激發農村治理活力，應是當前工作的重點。

　　農民在農村治理中“缺席”

　　改革開放以來，農村社會治理的主體由過去基層黨政組織單一主體管控，演變為基層行政組織、村民自治組織、農村社會組織和農民等多元主體。

　　伴隨人口大規模向城鎮和非農產業轉移，部分農村出現“空心化”，甚至“空村化”現象，農村社會治理主體出現“沒人選”“選人難”的狀況。“農民在農村治理中‘缺席’，這是現階段農村基層社會治理面臨的最大挑戰。”南開大學經濟學院人口與發展研究所教授原新指出。

　　“開個黨員會都特困難”，河北省淶源縣煙煤洞鄉黨委書記李永生對《瞭望》新聞周刊記者說，“有的在北京打工，有的住在縣城，叫他回來開會，他說‘請個假要扣錢’、‘你給出車費啊’。”

　　在寧夏部分鄉鎮，農村青壯年大量外出，對基層黨組織建設產生了一定影響。黨支部開會經常湊不齊人，同時由于可選擇余地窄，一些村“兩委”班子成員只能“矬子里面挑將軍”。

　　“村委會的會計我并不滿意，讓他當，肯定影響村委會為人民服務的水平。但村里沒(年輕)人了，不讓他當讓誰當？不讓他當就沒人當了！”固原市南部某鎮一位村委會主任無奈地表示。

　　同時，隨著市場經濟的發展和人員流動的增強，農村社會階層也更加多元，農業生產者、產業工人、個體工商戶、私人企業主、食利群體、貧困人群等并存，“利益關系復雜、訴求多樣，治理的難度進一步提升。”原新說。

　　福建福鼎市管陽鎮秀貝村有戶籍人口1080人，在外打工的人數過半，其中很大一部分是在煤礦做礦工。從2014年底開始，不少煤礦倒閉，兩三百人從外地回到村里，成了“無業游民”。村支書黃功衛告訴記者，“往年每年都可以賺六七萬，如今丟了工作回家坐吃山空，時間久了可能會引發其他社會問題。”

　　本刊記者在調研中也發現，一些地方因土地征用、房屋拆遷等引發的矛盾糾紛增多，宗族勢力、家族勢力干擾村務，還存在黑惡團伙、村匪村霸、邪教活動等現象，對維護農村社會穩定和實現基層治理提出了更高要求。

　　在治理手段的多樣化和現代化上，農村社會治理同樣面臨挑戰。“實現農村社會治理的現代化，必須走綜合治理之路，從單一行政手段依賴轉向行政、法律、經濟、教育、道德等多種手段綜合治理。”原新表示。

　　但是，長期的城鄉二元結構，使得農村基層政府行政管理和公共服務滯后，尤其是信息網絡設施缺乏，導致治理手段和方式有限。另一方面，大量“精英人口”外流，致使農村社會治理現代化的群眾基礎相對較差，諸多現代化治理技術無法實施，甚至導致部分惠農政策落實困難。

　　“人社局定期到農村開展茶葉加工、種植技術等方面的培訓，但由于人口流失嚴重，留守的多為老人和兒童，精心準備的培訓班少有人問津，難以發揮作用。”福鼎市人社局副局長施斌斌告訴本刊記者。

　　最讓湖南安化縣仙缸村村支書諶英洲頭疼的，是村里守著綠水青山卻換不來金山。作為黑茶之鄉，安化縣集中著全國近3成的黑茶種植面積。仙缸村在扶貧隊的帶動下，也打算在村里開發一個2000畝的茶園，“但開墾面臨勞力缺乏的局面。”他告訴記者，“如果茶園能夠建成，可以吸引至少30%的外出勞力返村。”

　　在河北淶源縣煙煤洞鄉，當地山上存有保存完整的明長城遺址，是極好的旅游資源，每年總有不少驢友前來安營扎寨。“沒產業，光靠政策扶貧不行，鄉里打算開發旅游用以扶貧創收”，鄉黨委書記李永生對記者說，把廢置的村民房屋修葺整新，做成農家樂，應該能人均增收兩到三千元。“但響應的戶家卻不多，很多人都搬走了。”

　　在距離煙煤洞鄉不算太遠的上莊鄉西泉頭村，村支書老畢也在為同樣的事情犯愁，“村上嘗試過種藥材、核桃、竹林，現在又種上了‘蜜脆’，還不知道結果如何。”發展什么樣的產業，既能符合本地實際，又能產生效益，帶領村民致富，是村干部花心思最多也最頭疼的地方。

　　鄉村傳統價值體系受到沖擊

　　青壯年大量外出打工導致村里的某些傳統觀念淡化和風俗習慣丟失，受訪村干部和部分群眾擔心地表示，一些目前看來非常明晰的權益或許在不久的將來會成為村鄰之間矛盾的起源。

　　在湖南安化縣馬渡村，3萬多畝林地近期都分權到戶頒發了林權證，村民廖遠隆家分得10多畝。“老一輩的人對每一塊林地的四界都非常清楚，并且家家戶戶之間都能達成一致，但是年輕人對此完全不聞不問。”他說。

　　“我跟我兒子說了好幾次要帶他去看自家林地的四界，他就是沒興趣。”廖遠隆說，盡管這片林子未來可能會給家里帶來一筆可觀的收入，但因為成材周期都在15～20年之間，對于在外打工的兒子來說，這樣的收益太過遙遠。

　　“受市場經濟的影響，利益訴求和利益追逐已成為農村社會發展中新的價值體系的重要內容。”國家行政學院教授龔維斌表示，如何引導、權衡和維護農民的各項合法權益，將是農村社會治理的難點。

　　大量青壯年進城和父母帶孩子到城市求學，也讓農村的主要矛盾點發生了變化。西海固地區是寧夏與全國同步邁入小康社會的短板所在，可本刊記者在這里調研時發現，當地的彩禮錢一點不比銀川等城市低。

　　“村民外出務工后眼界高了，心里想法多了。與以往相比，這幾年鎮上的彩禮數目逐年上漲，現在娶個媳婦基本在12萬元左右。如果女方要求城里有房子，那花費就會更高。”張易鎮黨委書記馬永春告訴記者，不少家庭為此犯了愁。

　　“現在農村糾紛大多發生在家庭內部，主要是子女長期在外不贍養老人、夫妻因兩地分居而頻繁吵架等等。”固原市公安局原州區公安分局張易派出所所長寧厲雄說。“由于夫妻兩地分居引發家庭內部矛盾或婚姻破裂的情況幾乎附近每個村都有，這對傳統、保守的農村群眾觀念是不小沖擊。”中衛市海原縣紅羊鄉某村村支書告訴記者。

　　“這是個危險的信號。家庭是社會和國家的最小單元，家庭內部不和諧，農村社會就難和諧。”寧厲雄說。“農村傳統的家庭結構是維護社會穩定和基層治理的重要基礎。”龔維斌表示，如何在市場經濟沖擊下維護農村的傳統價值體系，是基層社會治理的又一難點。

　　治理體制亟待轉型

　　“從現實的經驗看，盡管農村很多地區存在不同程度的‘空心化’，治理形態和手段以及需要處理的問題都發生了很大的變化，但并不是這種情況下就不能實施有效的農村治理了。”民政部信訪辦公室原主任、基層政權和社區建設司原巡視員曹國英在接受《瞭望》新聞周刊采訪時表示。

　　面對“空心化”趨勢下農村治理資源流失、傳統理念動搖的問題，“不是要改變村民自治體制，而是如何使村民自治體制更好地適應農村的現實情況。”曹國英強調。“關鍵還是要加強基層的自治組織建設。”龔維斌說。

　　比如，針對青壯年外出打工特別是精英外流的現實，應當充分發揮“三留守”人員的力量，認識到老年人、婦女中同樣存在優秀人才。

　　在湖北秭歸，村民以自然村或村民小組為單位，成立理事會，自己管理自己。在山東東平，村民組建互助養老院，有勞動能力的提供勞動力，沒勞動能力的就在這生活。在河北淶源，對于有資歷、有能力而又愿意留在村里擔任村干部的“能人”，縣里比照公務員標準為其配置工資待遇。

　　同時，有必要拓寬外出發展人員和退休回鄉人員參與農村社會治理的渠道。比如，廣東、浙江等地農村成立鄉賢理事會，發揮老黨員、老干部、返鄉走親機關干部等的作用，在提高重大村務決策水平、改進村務管理和實施有效監督、發展當地經濟、傳承公序良俗和優秀文化方面發揮重要作用。

　　華中師大政治學院執行院長鄧大才教授告訴本刊記者，面對利益糾紛增多、家庭矛盾多發等新問題，湖北恩施通過推行“村醫村教進班子”“律師下鄉”活動，在基層治理中引進專業人士和精英人才，推動知識和法治在農村社會治理中的地位和作用，取得了良好的效果。

　　“只要能夠更好地統籌城鄉資源，啟動農村社會的內在活力，積極引進社會力量參與農村基層治理，暢通多元主體參與農村社區建設渠道，農村社會的就業人口外流特別是精英人才的流失，對于農村社會治理方面產生的負面影響并非不可化解。”曹國英說。

　　同時，“空心化”不是行政化管理的理由，“農村社會治理也需要注意黨政機關權力肆意向農村下延的問題。”曹國英指出。“不增加農村基層管理層級，而是將村民自治下沉，同時加強社會組織參與度，是現階段農村社會治理的有效途徑。”鄧大才建議。

　　最后，有必要根據實際情況，培育和發展產業，壯大農村集體經濟組織、農民合作經濟組織等的實力，增強其在農村基層治理中的話語權，夯實農村社會治理的經濟基礎。

　　“農村社區建設應與發展一、二、三產業相結合，同步建設各類產業園區，聚集相關經濟活動，努力增加農民收入，吸引農民工回鄉就業創業。”國務院發展研究中心農村經濟研究部金三林研究員建議。

　　管陽鎮鎮長李亮等受訪的基層干部表示，從短期來看，外出務工是增加村民收入、拓寬增收渠道的有效手段，但從長遠來看，還是要把鎮村建設好，優化生活條件和創業環境，吸引村民回鄉就業，足不出戶就能增收。